對滇東少數民族地區扶貧開發的實踐與理論探討

【摘要】在全國一些貧困地區貧困人口比例逐漸下降，扶貧工作逐漸放松的情況下，曲靖市實施“千村扶貧、百村整體推進”工程，成效極為顯著?？偨Y曲靖扶貧開發模式，對于類同地區的扶貧具有重要的指導意義。

【關鍵詞】民族地區；扶貧開發；整體推進；實踐

滇東少數民族地區從地理空間范圍上指的是曲靖市,截止2006年，曲靖農村人均純收入在958元以下的貧困人口達73萬人。曲靖市貧困人口發生率達13%，雖比云南省18%的貧困人口發生率低5%，但絕對數量多，占全省貧困人口總數的10.5%。轄區內的會澤、富源、師宗三個扶貧開發重點縣的人均國民生產總值、地方財政收入、農民純收入都相對較低,偏遠地區少數民族基本處于整體貧困狀態。為此，曲靖市委、市政府決定實施“千村扶貧、百村整體推進”工程。

一、滇東少數民族地區扶貧開發實踐

（一）扶貧目標

“整村推進扶貧開發”就是以村級社會、經濟、文化的全面發展為目標，在建設內容上以發展經濟和增加貧困人口的收入為中心，力求山、水、田、林、路綜合治理，教育、文化、衛生和社區精神文明共同發展。［1］曲靖市委、市政府分兩批開展“千村扶貧、百村整體推進”行動，第一批從2007年7月至2009年3月，集中力量對162個貧困村委會的1531個貧困自然村實施“整體推進”建設；第二批從2008年9月至2010年3月，集中力量對170個貧困村委會的1600個貧困自然村實施“整體推進”建設。具體來說就是實現戶“八有”、自然村“六有”、行政村“六有”目標（簡稱為“866”工程）［2］。戶“八有”。即有一幢瓦頂白墻、具有抗震能力、人畜分居、整潔實用的安居房，有一口沼氣池或節能灶，有一個衛生廁和衛生廄，有一個小水窖或小水池，人均有一畝年畝產400公斤以上糧食穩產實產的基本農田（地），人均有一畝特色高效經濟林果或經濟作物，年人均有一頭（只）商品畜出售，有一個勞動力掌握一門脫貧致富技術。自然村“六有”。即有進村入社的簡易公路，村內有整潔暢通的硬化道路，有安全衛生的飲用水，有進村入戶的通電條件，有能滿足群眾基本需求的就醫條件，有一批勞動力受到培訓和轉移輸出。行政村“六有”。即有進村公路和行道樹，有安全衛生的飲用水，有進村入戶的通電條件，有廣播電視、電話信號覆蓋，有合格的辦公房、支部活動室、衛生室、文化室、獸醫室，有群眾信任、團結干事的村“兩委”班子和維護群眾利益的好制度。

（二）實踐措施

曲靖市以“866”為扶貧目標，堅持創新扶貧機制，實行政府大投入、項目大集中、資金大整合、群眾大參與、社會大扶貧，最大限度的整合資源為主要特點的扶貧開發模式，主要采取了六方面的措施。

1.樹立大扶貧理念，創新扶貧開發工作機制

曲靖市委、市政府立足市情，實施到村到戶的“866”工程。以332個貧困村委會的3131個貧困自然村、100萬貧困人口為主戰場，大力實施整體推進、產業開發、勞動力培訓轉移“一體兩翼”戰略，全面推進貧困村經濟社會發展。

2.集中連片開發，解決貧困群眾最現實的利益問題

在項目規劃上，因村因戶制宜，認真編制“866”工程規劃和實施方案，做到扶持項目具體可行、目標任務科學合理、各項措施切實可行，確保貧困群眾穩定解決溫飽。

3.整合資金，建立以財政專項扶貧投入為主導的投入機制

圍繞“866”目標，按照“整合資金、捆綁使用、統一規劃、統籌安排、統一實施、各司其職、各負其責、渠道不亂、用途不變、互相配套、形成合力”的原則，通過項目計劃的編報，重點整合包括財政扶貧資金、以工代賑、農業、林業、交通、水利、教育、衛生等各行業的發展資金和掛鉤幫扶資金，集中投入使用。

4.廣泛動員，掛鉤幫扶

動員一切力量扶貧，形成全社會關心支持“866”的良好氛圍。建立領導掛鉤幫扶責任制。市委、人大、政府、政協領導班子成員掛鉤幫扶包縣，縣處級領導掛鉤幫扶包村委會。建立掛職扶貧干部幫扶責任制。

5.加強管理，落實制度

嚴格項目管理，嚴格按照基本建設程序，做好項目的規劃、論證、申報、審批等前期工作。項目建成后設立簡介牌，將項目規模、建設內容、資金使用情況、項目實施質量等內容公之于眾，加大群眾的參與及監督。

6.嚴格考核，明確獎懲

建立嚴格考核機制，按優秀、優良、良好、合格、不合格五個等次進行考核驗收。對整合資金措施得力、掛鉤幫扶力度大、建設項目實施進度快、質量好、成效顯著的先進集體和先進個人給予表彰獎勵；對工作拖沓、措施不力、未能按時完成任務、驗收不合格的進行通報批評。

（三）扶貧成效

1.新階段扶貧開發的“曲靖模式”形成

2008年10月28日，國務院扶貧辦在曲靖市會澤縣舉辦扶貧開發理論與實踐學習觀摩，來自全國27個?。ㄗ灾螀^、直轄市）扶貧干部，進行交流。國務院扶貧辦副主任王國良指出，這種經驗可以稱之為新階段扶貧開發“曲靖模式”，曲靖的扶貧開發在全國具有典型意義。

2.脫貧致富路子拓寬

通過“866”工程的實施，構建了貧困地區優勢特色產業發展框架。經過扶貧開發，第一批“866”目標全面實現，工程實施效益明顯，近50萬人的整體生產生活水平向前跨越了15年。

二、滇東少數民族地區扶貧開發的基本經驗

在曲靖的扶貧開發工作中，廣大干部群眾把中央和省的要求同各地的實際情況有機結合起來，實事求是，大膽探索，取得顯著的扶貧開發成效，留下了寶貴的扶貧開發經驗。

（一）扶貧開發中政府行政手段的運用

我國傳統的小農生產方式是一種以個體勞動為基礎、家庭勞動為依托的自給自足的自然經濟形式，在農村中具有長久性和延續性。小農生產方式的運作和經營方式對滇東少數民族地區農業仍具有深遠的影響。曲靖市委、政府認識到扶貧開發過程中政府推動的重要性，統一領導，強力實施“866”工程。曲靖市顯著的扶貧開發成效主要在于政府行政手段的運用。它的基本特性就是以下級服從上級，實施強有力的干預。

（二）整合資金，對口扶持

重點整合財政扶貧等各口的資金，集中投入使用，最大限度地提高扶貧資金的綜合效益，使“整體推進”的每個貧困村委會投入資金不低于400萬元，2007年首批實施的162個村委會，平均每個村整合到位資金達500余萬元，貧困村委會群眾投資投勞10億元以上。每個貧困村委會由1名縣處級領導、1個單位、2戶以上企業組成掛鉤幫扶組。建立鄉鎮站（所）掛鉤幫扶責任制和黨員干部掛鉤幫扶責任制，動員務工人員返鄉建設家園。

三、深化滇東少數民族地區扶貧開發的政策選擇

“866”扶貧開發在曲靖推行以來，取得了顯著的扶貧效果，貧困群眾收入逐步增加，生產生活條件明顯改善，但是在市場經濟的大潮中，上述扶貧開發水平和貧困地區后續發展能力比較有限，部分區域也會隨著政府扶貧力度的減弱和社會經濟的發展而重新返貧。為此提出四方面進一步推動扶貧開發的政策選擇。

（一）優化農業生產布局

因地制宜的發展縣域內具有比較優勢的產業，按照宜林則林、宜養則養、宜種則種的原則，合理布局縣域內的產業，壯大縣域內的產業和產品體系，培育特色產業集群。會澤大海草山、羅平多依河、富源古敢水族鄉具有各具特色的旅游資源優勢，在合理開發利用和保護自然資源的前提下，構建和延長為游客提供優質服務環境的服務業產業鏈條。羅平長底具有交通優勢，重點發展商品集散和貿易運輸業。

（二）發展農業企業化經營，走農業產業化之路

農業企業化經營是根據市場經濟運行機制的要求，以市場價格為導向，以農業資源開發為基礎，在保持家庭聯產承包責任制穩定不變的基礎上，根據農村生產力和經濟發展水平，組織分散經營的農民和農戶家庭聚集起來，優化農業資源組合，全面提高農業生產力。農業產業化經營對于帶動農民調整結構，引導農業逐步過渡到以農業社會化為基礎的現代化大農業，并最終實現農業現代化具有積極的作用。［3］推進農業產業化經營，不僅要大力發展龍頭企業，提高農業生產的組織化程度，及時了解和掌握市場需求變化，根據農產品中長期需求的變化趨勢制定企業的經營戰略及配套策略。

（三）科技扶貧

在耕地資源緊缺的情況下，農業發展對科技的依賴程度越來越高，由于缺乏全面和高層次的科研，豐富的資源很多還處于沉睡的狀態，沒有形成經濟優勢和商品優勢。因此需要改變貧困地區不需要高層次科學研究的觀念，集中力量對貧困地區資源合理開發利用進行高層次的科學研究。

（四）制度創新

農村扶貧的制度創新主要包括兩個方面：一是貧困地區農村基本制度創新，主要是現行貧困地區農村經濟體制的深化改革；二是扶貧制度本身的創新，即對現行的扶貧方式和管理方式的改革和完善。

結語

滇東少數民族地區自2007年實施“866”扶貧開發工作以來，從政府的重視程度、扶貧資金的大小、工作力度在曲靖發展歷史上都是史無前例，成效十分顯著，從滇東少數民族貧困地區長遠經濟發展來看，現行的扶貧開發層次和貧困地區后續發展能力比較有限。只有優化農業生產布局，農業企業化經營、走農業產業化道路，科技扶貧，制度創新才能深化推進滇東少數民族貧困地區的可持續扶貧開發。

參考文獻

[1]任燕順.對整村推進扶貧開發模式的實踐探索與理論思考[J].農業經濟問題，2007（8）：95

[2]曲靖市委辦公室.中共曲靖市委曲靖市人民政府關于“千村扶貧、百村整體推進”的實施意見.曲發(2007)25號文件。

[3]王蕾，陳平，閃輝.“十五”期間安徽省扶貧開發工作重點縣經濟和社會發展概況[J].安徽農業科學，2007（5）：1529.

基金項目：云南省教育廳科研基金資助項目“滇東少數民族地區扶貧理論與實踐研究”（07C41253）。

作者簡介：劉紹吉（1975—），男，云南曲靖人，講師，碩士，主要從事貧困問題研究。