科學發展觀維度下的環境保護法修訂研究

馮　梅

摘要：科學發展觀是黨的新一代領導集體推動經濟建設必須長期堅持的根本指導方針，環境保護是貫徹科學發展觀的重中之重。我國現行的環境保護法已不能適應科學發展觀的需要，必須進行全面的修訂。在修訂中必須以科學發展觀為指導思想，堅持科學發展的基本原則，設計符合科學發展觀的制度，才能以法制來保障科學發展觀實現。

關鍵詞：科學發展觀；環境保護法；修訂

中圖分類號：DF46文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)08-０189－02

我國現行的環境保護法頒布施行于1989年，面對目前復雜的環境形勢，這部法律實施了20年卻從未修改過。隨著環境問題的日益突出，現行環境保護法已經不能適應環境保護工作的實際需要。我國現行的《環境保護法》作為環境保護的基本法，無論從內容上或者是立法形式上都無法統領各項單行生態環境資源法，亟需修訂。

一、環境保護法的修訂應以科學發展觀為指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，堅持把以人為本，全面、協調、可持續的科學發展觀作為《環境保護法》的立法指導思想，體現當今時代市場經濟與可持續發展的理念，引入生態倫理思想，注意對整體生態環境的保護，構建社會主義和諧社會。堅持環境保護基本國策，在發展中解決環境問題。積極推進經濟結構調整和經濟增長方式的根本性轉變，切實改變“先污染后治理、邊治理邊破壞”的狀況，依靠科技進步，發展循環經濟，倡導生態文明，強化環境法治，完善監管體制，建立長效機制，建設資源節約型和環境友好型社會。

可持續發展和追求人與環境的和諧共處已成為世界各國環境立法普遍追求的價值目標。如2002年《俄羅斯聯邦環境保護法》序言指出：“本聯邦法確立環境保護領域國家政策的法律基礎，以保證平衡地解決各項社會經濟任務，保持良好的環境、生物多樣性和自然資源，其目的是滿足當代人和未來世世代代的需要、加強環境保護領域的法律秩序和保障生態安全”。我國現行《環境保護法》制定于1992年聯合國環境與發展大會之前，修訂時，立法目的不應局限于“保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展”，應把可持續發展的總體價值目標具體化后寫入修訂后的環保法。同時，立法目的的表述上應注意污染防治與資源保護的有機結合，重視公民的環境權益。

二、環境保護法基本原則必須符合科學發展觀

環境保護法的基本原則，是指為環保法所遵循、確認和體現并貫穿于整個環保法之中，具有普遍指導意義的環境保護基本方針、政策，是對環境保護實行法律調整的基本準則，是環保法本質的集中體現。我國現行環保法的基本原則是：環境保護與社會經濟協調發展的原則；預防為主、防治結合、綜合治理的原則；污染者治理、開發者保護的原則；政府對環境質量負責的原則；依靠群眾保護環境的原則。但這些原則需要在科學發展觀的基礎上重新審視，并要加以修改和補充。

在科學發展觀的指導思想下，根據我國和其他一些國家環境法學的最新研究成果，環境保護法可以歸納為以下幾個相互聯系、相互制約的基本原則：

1.經濟、社會發展與環境保護相協調的原則。協調發展，互惠共贏。正確處理環境保護與經濟發展和社會進步的關系，在發展中落實保護，在保護中促進發展，堅持節約發展、安全發展、清潔發展，實現可持續的科學發展。

2.損害預防和風險預防為主，防治結合，綜合治理的原則。我們不能再走發達資本主義國家工業化初期嚴重污染環境、后來再治理恢復的路子。環境保護的工作重點應該在預防，同時環境問題是一個涉及很多方面的社會問題，只有發動全社會的力量，綜合治理才能有所成效。

3.環境保護知情權與公眾參與原則。以人為本是科學發展觀的核心，維護人民群眾的環境權，首先要做到環境信息公開，公開發布國家和各地區的大氣和水環境質量狀況，公開政府在環保方面采取的措施，讓人民群眾了解當前我國嚴峻的環境形勢和政府為此做出的努力。還要依法公開企業排污行為，發動廣大群眾和社會輿論進行監督。要鼓勵公眾參與環境保護，倡導和鼓勵綠色消費，關注并采取措施解決老百姓關心的食品安全、飲用水安全、室內污染和白色污染等問題。改變政府沒有給相關的利益團體以足夠活動空間的現實困境，防止環境保護運動走樣為形式化的群眾運動。

4.科學保護環境原則。嚴重的環境污染在一定意義上也是一種資源的浪費，依靠科學技術進步，重視資源利用率的提高，建立一個節約型社會，大力開發和推廣節約能源和資源及資源綜合利用、回收利用的技術，這既有利于緩解資源不足，又有利于環境保護。

5.國際合作保護環境原則。許多環境問題是全球性的，國際社會為解決這些全球環境問題制定了幾十個環境公約和議定書。我們應該積極參加這些公約和議定書的談判和相關項目的合作。一方面維護我國和其他發展中國家合法的環境權益，一方面對外介紹我國的環保工作，消除中國環境威脅論的影響，努力為解決全球環境問題做出我們應有的貢獻。擴大國際環境合作與交流。要積極引進國外資金、先進環保技術與管理經驗，提高我國環保的技術、裝備和管理水平。積極參與氣候變化、生物多樣性保護、荒漠化防治、濕地保護、臭氧層保護、持久性有機污染物控制、核安全等國際公約和有關貿易與環境的談判，履行相應的國際義務，維護國家環境與發展權益。努力控制溫室氣體排放，加快消耗臭氧層物質的淘汰進程。要完善對外貿易產品的環境標準，建立環境風險評估機制和進口貨物的有害物質監控體系，既要合理引進可利用再生資源和物種資源，又要嚴格防范污染轉入、廢物非法進口、有害外來物種入侵和遺傳資源流失。

此外，還可借鑒《俄羅斯聯邦環境保護法》第3條和《加拿大環境保護法》前言的做法，把環境安全、生物多樣性保護等也納入基本原則的范圍之列。

三、環境保護法建立的制度應符合科學發展觀要求

現行《環境保護法》規定的制度不完全符合科學發展觀。例如，國際影響巨大的野生動物消費和外來物種的引進，缺乏制度約束；對公眾參與和環保社會團體的建立與發展，缺乏相應的鼓勵和支持制度；對與環保有關的市場和經濟發展問題，環境產權的確認和環保產業的發展，缺乏相應的確認、保障和促進機制等。為了克服這些制度空白，修訂該法時，可借鑒加拿大、日本、俄羅斯等國環境基本法制度建設的經驗，加強法律權利（力）、法律義務、法律調整機制、市場準入、市場規則與市場運行、環境后果與糾紛處理六個方面的制度化工作。具體來說，主要建立以下制度：

1.公眾環境權制度。我國現行《環境保護法》第6條首先強調的是環境義務而非環境權利；對于環境權利，也僅限于檢舉權和不明確的控告權。在《環境保護法》修訂中應明確規定公眾的環境權利和義務，強調公眾的監督權，充分調動公民環境保護的積極性，提高公民的環境意識。“人們有權知道環境的真實狀態”，在環境立法的每一個階段都應建立聽證制度，廣泛地聽取社會各個方面的意見，并要求立法和行政的每一個階段都對這些意見做出具體、明確的回應，對公眾公開。

2.特殊的法律救濟制度。因環境侵權極其特殊，所以，對侵犯環境權的違法行為必須采用特殊的法律救濟制度。（1）設立特殊的訴訟時效，以維護社會成員的利益。因為環境污染造成的損害具有長期潛伏性，現有的基于普通民事訴訟的最長訴訟時效與環境侵權后果出現的時間相比，20年的最長時效顯得太短。（2）訴訟主體的特殊性。對于因企業的破產、注銷等情況下，致使環境侵權案件的訴訟主體消失的問題，建議參考美國各州相關法律規定，即規定公司終止以后，作為責任主體還將存在一段時間，只要在追訴期內，已經終止的公司依然像普通人一樣可能成為被告。因此，建議我國《公司法》中也規定一個適當的公司續存年限，在此期間處理公司終止前造成的環境侵害事件，已經終止的公司可以成為訴訟的被告。（3）特殊的舉證責任制度。在權利救濟方面，要結合有關的司法解釋，明確污染損害與部分生態破壞的無過錯民事責任制度、因果關系推定或反證制度和舉證責任倒置制度。（4）特殊的民事救濟制度。鑒于環境侵害造成的損失往往巨大，應鼓勵社會團體和律師的援助救濟制度，并設立環境責任保險、環境損害賠償基金，使受害者能夠獲得及時有效的補償。（5）特殊行政訴訟制度。針對部分地區和行業為了追求短期利益，違背科學發展觀作出的損害環境的抽象行政行為，在可能的情況下允許提起行政訴訟。

3.政府行政主管部門和人員環境責任具體化制度。在修訂《環境保護法》時應明確各級地方人民政府及其環境保護行政主管部門、人員違反環境法律應承擔的責任，至少應該在生態環境與資源保護的各種單行法中予以具體化。對違法審批項目、充當污染企業“保護傘”的領導要依法追究責任，對政府及其環境保護行政管理部門的行政不作為要嚴厲處罰。同時，要增加各級人民政府及其環保部門、人員違法違紀的法律處罰責任內容，并在量刑上予以確定。

4.環境資源的國有制度。在修改《環境保護法》時應明確環境資源，特別是珍稀野生動植物、礦產資源的處置權、開發權等屬于國有。科學發展觀要求環境安全理念，對于開發者應在招標的同時，要求其向當地國有資產管理委員會繳納足以恢復生態原貌的環境安全保證金，保證開發地區數十年后的環境安全。

5.行政首長問責制度。科學發展觀要求改變以往單純以GDP來考核地區行政首長政績的模式，改變地區行政首長為了謀取政績不惜以子孫后代的幸福為代價的行為。同時，要改變現有的官員考核制度，對于因工作失誤造成重大環境事故的要依法追究其行政責任。

在中國并不缺少環境法，而是缺少能夠作為中國可持續發展的基礎的合理的環境法。因此這次修訂力求真正為中國的可持續發展提供符合科學發展觀的環境保護法。

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