新農村建設中的農村公共產品供給歷史演進研究

計　寧　李　欣

摘要：我國的新農村建設已經開展了3年多的時間，國家高度重視新農村建設產生的效應和取得的成果。在社會主義新農村建設的體系當中，農村公共產品的供給是保證新農村建設的重要基礎，因此，文章對新中國成立以來的農村公共產品的發展過程、存在問題及原因進行分析，探索性地提出了我國在新農村建設背景下農村公共產品供給的改進措施。

關鍵詞：農村公共產品；籌資渠道；政績觀

一、我國農村公共產品供給的發展過程

新中國農村公共產品供給制度伴隨著農村微觀經濟組織、國家農業政策調整等相關制度安排的改變，經歷了多次變遷。第1階段：人民公社時期的農村公共產品供給時期；第2階段：家庭聯產承包責任制（稅費改革前）時期的農村公共產品供給時期；第3階段：家庭聯產承包責任制（稅費改革后）時期的農村公共產品供給時期。

（一）人民公社時期農村公共產品的供給

人民公社時期，廣大人民懷著對黨的無比信任和對社會主義的美好愿望，以極大的熱情投身到社會主義建設中。農村的公共產品主要由集體提供，國家僅給予適當補貼。

人民公社時期農村社區必需的公共產品需求并不會隨著國家經濟建設戰略的制定而減少，特定的歷史背景決定了特定的農村公共產品供給制度。通過表1可以看出，農村公共產品問題的解決被放在了非政府主體之上，即通過集體經濟供給。

（二）確立家庭承包責任制到稅費改革前農村公共產品的供給

20世紀70年代末期，我國從農村開始進行經濟體制改革，普遍推行了家庭聯產承包責任制。“交夠國家的，留足集體的，剩下的全是自己的”是家庭承包責任制時期分配關系的形象描述。“交夠國家的”主要是指農業稅。“留足集體的”主要包括5項“鄉統籌”和3項“村提留”。其中5項“統籌”包括鄉鎮一級的辦學、計劃生育、優撫、民兵訓練和交通等5項公共事業所需費用；3項“村提留”，即公積金、公益金和管理費。公積金用于農田水利基本建設、購置生產性固定資產、興辦集體企業等。公益金用于“五保戶”供養、對特別困難戶的補助以及其他集體福利事業支出。管理費用于干部報酬和管理開支。

（三）稅費改革至今農村公共產品的供給

農村稅費改革取消了鄉統籌費、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資，取消了統一規定的勞動積累工和義務工，改革了村提留征收使用辦法。稅費改革中直至取消農業稅后減少的農業稅額通過上級政府的財政轉移支付給予補助。村內興辦農田水利建設、修建村級道路、改水等集體生產公益性事業，采取“一事一議”的辦法，通過村民民主表決的方式來解決。稅費改革雖然在很大程度上限制了地方政府以公共產品集資的名義向農民收取費用的權力，使農民負擔大為減輕，但一系列配套改革措施未能及時跟進，鄉鎮財政普遍出現運轉困難的局面，公共產品提供的能力大大下降了。

2006年，我國在全國范圍內全面取消了農業稅，我國農村改革進入了以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革為主要內容的農村綜合改革階段。公共財政如何有效覆蓋農村，成為當前一個迫切需要研究解決的問題

二、目前我國農村公共產品供給存在的問題

（一）供給總量嚴重不足

農村公共產品種類繁多，既包括有形的產品，也包括無形的服務。本文選取了具有代表性的農村公共產品供給的現狀加以分析。

1、農業技術推廣與服務。農業技術推廣體系在我國農業過去的發展中發揮著相當重要的作用。但是，現在很多地區的農業技術推廣系統長時間處于“有錢養兵、沒錢打仗”的尷尬境地。根據中科院農業政策研究中心對全國7個省28個縣334個專業農技站1245位農技人員進行的調查，約有23%的農技推廣機構的事業費除人員工資外還略有剩余，42%左右的農技推廣機構除人員工資外基本沒有事業費，其余35%的農技推廣人員的工資尚不能按時發放。特別是在農業生產中，農民還主要是依靠長輩們的言傳身教來獲得技術，大部分農民沒有受過系統的、正規的農業技術教育和職業培訓。

2、農村公共基礎設施。當今農村的基礎設施大部分是人民公社時期建立的，大量的村道路坑坑洼洼，無人維修；水利設施日益老化，年久失修，很多設施空置，不能發揮防洪抗旱的作用。根據文啟湘等人的數據，全國僅1/3的鄉鎮有供水站，83%的村不通自來水，13%的村不通公路，53%的村不通電話，93%的村接收的電視信號相當微弱，207個縣無公共圖書館，67.9%的鄉鎮沒有文化站。

3、農村義務教育。據某機構對174個地市和縣教育局長的問卷調查結果，超過50%的農村中小學“基本運行經費難以保證”，有58%的農村學校危房改造經費無法落實，超過40%的小學仍然使用危房，超過30%的農村小學“粉筆論支有限發放”，接近40%的農村小學“交不起電費、有電不敢開電燈”，而缺少課桌板凳等基本教學設施的小學也接近40%。

（二）農村公共產品供給結構失衡，效率低下

農村公共產品的供給本來就數量有限，就是這有限的公共產品大部分不是農村社區內部的需求，而是來自社區外部自上而下的行政指令，甚至是為了滿足地方各級政府部門的決策者的政績和利益的需要。決策者的行為特征主要表現為：熱衷于投資一些見效快、易出政績的短期公共項目，如各類達標升級活動、小康工程等；熱衷于投資新建公共項目，而不愿投資維修存量公共項目；熱衷于提供看得見、摸得著的“硬”公共產品，而不愿提供農業科技推廣、農業發展等“軟”公共產品；重視“準公共產品”的提供，輕視“純公共產品”的提供。

（三）城鄉公共產品供給差距不斷拉大

由于城市居民的公共產品供給主要由中央和城市政府提供，城市居民可以享受到低廉優質的公共產品。在農村公共產品供給條件遠低于城市的狀況下，還要為享用這些公共產品交費。一邊是城市政府在城市經營、改善投資環境的激勵下為民辦實事，迅速地提高城市的公共產品供給水平，使城市的公共產品供給“錦上添花”，讓市民獲得更多、更好的物質利益和精神享受；一邊卻是農村公共產品供給水平與城市極為懸殊的態勢，農民要為增加的大多數公共產品供給全部或部分“埋單”。這種供給主體的差異和政策待遇的不同，直接造成了城鄉公共產品供給水平的巨大差異。

三、解決我國農村公共產品供給問題的對策

（一）改變不合理的農村公共產品供給政策，縮小城鄉差距

1、改變公共產品“重城輕鄉”的政策傾向，賦予農民平等的國民待遇。根據公共產品供給理論，提供公共產品是各級政府義不容辭的責任。無論是城市居民還是農民，都是我國公民，理應享有同等的國民待遇。當前我國農業和農村發展中還存在許多矛盾和問題，農業基礎仍較薄弱，農民增收困難。財政必須站在全局的高度，按照統籌城鄉經濟社會協調發展的要求，把解決“三農”問題放在突出位置予以大力支持，并從思想觀念上實現“兩個轉變”：由過去的農村支持城市、農業支持工業向城市反哺農村、工業反哺農業轉變；要調整公共財政資源的分配格局，逐步實現公共財政覆蓋農村并向農村傾斜。

2、農村公共產品供給主體要從以農民為主轉向以政府為主。市場失靈和對公平問題的考慮是政府在公共服務領域介入的主要理由。作為公共服務供給的干預者，政府必須著眼于全體公民、全部社區，而不是僅僅把目光放在更容易被關注到的城市居民和城市地區。農村居民與城市居民一樣擁有相同的發展權和生存權，政府應該承擔起農村社區最起碼的公共產品供給，把公共產品真正地、公平地分配到城市和農村。基于農村當前公共產品嚴重短缺的現實，政府應該把公共資源分配的重點放在農村。

（二）構建職責明確、權責對等、多元投入的農村公共產品供給體系

1、規范中央和地方的職能和權限，科學界定各級政府公共支出責任。對于不同類型的公共產品，政府承擔著不同程度和性質的供給責任。為此，我們應該規范中央和地方政府的職能和權限，科學界定各級政府公共支出責任。對純公共產品，中央、省級政府要負起完全責任；對準公共產品，如農村道路建設、農村醫療乃至自來水供應，中央、省級政府要對貧困地區的供給負起責任。

2、注重市場機制的調節作用，引進多元化的投資主體。在發展社會主義市場經濟條件下，公益事業的發展形式不是單一的，運行機制也不是一樣的。所以，在農村公共產品的供給中，要充分發揮各類市場主體和社會組織的作用，對能夠實行市場運作的公共服務，應該發揮市場機制的作用。應充分調動各類主體投資農村公共產品的積極性；對于外部效應小、內部效應大、在性質上接近私人產品的準公共產品，應以市場提供的方式為主，也可以通過村民“一事一議”的辦法來承擔。

（三）構建農村公共產品供給的相關機制

1、暢通農民表達渠道，建立準確反映農民需求的表述機制。農村公共產品的供給理應反映農民的真實偏好。但當前農村公共產品供給體制面臨的主要問題就是農民的需求得不到表達。在農村公共產品供給過程中，忽視廣大農民對公共產品的不同需求，必然難以達到理想的效果。因此，農村公共產品的有效供給，必須暢通農民的表達渠道，建立一種能夠準確反映農民需求的表述機制。尊重大多數農民意愿，鼓勵農民參與到農村公共產品供給決策的制定與執行過程中，這是保證農村公共產品有效供給的前提條件。

2、構建自上而下與自下而上相結合的農村公共產品供給決策機制。我國現行的自上而下的決策機制，造成了農村公共產品供給不足與供給過剩并存的結構失衡現象，農民對現有的公共產品評價普遍不高。因此，農村公共產品供給決策既不能由政府包辦代替，也不能完全由農民說了算。而應該是政府在充分聽取農民合理的建議和意見并在充分調研的基礎上，制定切實可行的農村公共產品供給決策方案，通過腳踏實地的工作贏得絕大多數農民的支持，形成政府與農民的智力疊加，優勢互補，即構建自上而下與自下而上相結合的農村公共產品供給決策機制。

（四）完善農村公共產品的監督約束機制，提高公共資金使用效率

當前我國農村公共資金的使用效率普遍不高，公共資源浪費的現象比較嚴重，造成了我國農村公共產品供給的諸多問題。要提高我國農村公共產品供給的效率，就要完善農村公共產品的監督約束機制，提高公共資金使用效率。要建立完善的農村基層政府財政體制和規范的村級財務制度，實行財務公開。要加強公共資金使用情況的管理與監督，增加公共資源使用的透明度，公共資金的使用情況要定期向村民公開，接受村民監督。

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＊本文為2007年度鄭州航院青年基金項目：社會主義新農村建設中的農村公共產品供給研究。課題編號：1028-3022。