城市新型居家養(yǎng)老服務模式探析

鮑燁明

摘要：隨著老年人口比重的增加，養(yǎng)老福利服務面臨著越來越大的壓力。因此，學者們在借鑒國外家居照料模式和繼承中國養(yǎng)老傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，開始對養(yǎng)老福利服務的新模式進行了積極的探索，居家養(yǎng)老在新的形勢下應運而生。而由于居家養(yǎng)老服務是準公共產(chǎn)品，應當借助政府、市場來共同提供。文章論述了政府主導居家養(yǎng)老的意義及主要表現(xiàn)形式，并對政府主導居家養(yǎng)老在管理機制、資金投入、隊伍建設等方面存在的問題提出相關(guān)的建議及對策。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老；政府主導；人口老齡化

《中國的社會保障狀況和政策白皮書》指出，中國已進入老齡社會，老齡化速度快，老年人口規(guī)模大。在2008年全國老齡工作委員會全體會議上，回良玉強調(diào)，截至2008年底，中國60歲以上老年人口已達到1.5989億人，占總?cè)丝诘?2%。

隨著老年人口比重的增加，養(yǎng)老福利服務面臨著越來越大的壓力。在目前社會主義初級階段的經(jīng)濟發(fā)展水平下，學者們對長期以來一直奉行的機構(gòu)養(yǎng)老模式進行了反思，在借鑒國外家居照料模式和繼承中國養(yǎng)老傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，開始對養(yǎng)老福利服務的新模式進行了積極的探索，居家養(yǎng)老在新的形勢下應運而生。而由于居家養(yǎng)老服務是準公共產(chǎn)品，在中國現(xiàn)階段完全由政府或市場提供都會導致其供給不足，準公共產(chǎn)品可以也應當借助政府、市場來共同提供，而市場上機構(gòu)和個人的行為又在很大程度上會受到政府的引導，所以政府應發(fā)揮積極作用。

一、政府主導居家養(yǎng)老的意義

（一）政府的主導體現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，這也是建設服務型政府的需要

中共十七大提出了“加快行政管理體制改革、建設服務型政府”的要求。雖然理論界對服務型政府的界定并不一致，但大致認為，服務型政府是以公眾為導向，為公眾提供公共服務的政府。它既突出以民為本的服務理念，又明確政府的重要職責之一，就是服務公眾，為公眾、社會提供公共產(chǎn)品和公共服務。因此，政府職能轉(zhuǎn)變是服務型政府建設的必然要求和實現(xiàn)途徑，只有明確政府職能轉(zhuǎn)變的方向，確定政府職能重心，合理調(diào)整政府管理權(quán)限，綜合運用恰當?shù)恼芾矸绞剑拍鼙ＷC服務型政府建設的順利進行。

黨的十六大提出，中國政府的職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。黨的十六屆三中全會和十屆全國人大二次會議都明確指出：各級政府要全面履行職能，在繼續(xù)搞好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、加強市場監(jiān)管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務職能。其公共服務，就是政府滿足社會公共需要，提供公共產(chǎn)品和服務的總稱。它包括加強社會保障服務和居家養(yǎng)老服務等，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件。在居家養(yǎng)老服務中，政府的基本職能是組織居家養(yǎng)老“公共物品”的供給，并管理規(guī)范居家養(yǎng)老服務，改變計劃經(jīng)濟體制下由政府包攬一切的狀況。為此，政府應在社會管理和公共服務領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)三大轉(zhuǎn)變：即在管理范圍上，改變原來由政府包辦一切社會事務的做法，向社會提供“公共物品”；在管理模式上，從“大政府、小社會”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶≌⒋笊鐣保辉诠芾矸椒ㄉ希瑥膫鹘y(tǒng)的以行政方法為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的以法律方法為主。

（二）政府的主導居家養(yǎng)老服務事業(yè)反映了公共財政發(fā)展的方向

當代西方福利多元主義的相關(guān)理論表明，雖然政府的社會福利角色雖從過去的直接提供者變成了支持者，但政府是社會福利制度中最基礎(chǔ)的力量這一點并沒有改變。政府仍然是社會福利支出中最大的資金渠道，并對服務提供者的服務質(zhì)量進行監(jiān)控和評估。政府購買是政府遵循市場的基本原則最有效地滿足社會公共需求的重要途徑，也是公共財政最主要的支出方式。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，政府購買居家養(yǎng)老服務的內(nèi)容，也由一般生活照料、精神慰籍、家政服務，延伸到日托服務、醫(yī)療護理、保健康復、文體娛樂、家政服務、法律服務、臨終關(guān)懷等內(nèi)容，并可按照老人自理程度和服務需求的不同，為老人購買不同項目的服務。

（三）政府的主導居家養(yǎng)老標志了政府關(guān)心社會弱勢群體，維護社會公平的決心

穆光宗在《解析老年弱勢群體》提出，老年人屬于社會人口中的弱勢群體。由于生理的自然衰老及社會變遷過程中利益關(guān)系和分配關(guān)系的重新調(diào)整等原因，不但使老年人滿足自身需求的能力受到限制，而且他們的利益和需求也比較容易受到忽視。因此，政府主導推動的居家養(yǎng)老服務事業(yè)不但是面向全社會老年人的服務，也是維護社會公正、構(gòu)建和諧社會的政府職責使然。此外，政府主導居家養(yǎng)老服務一方面要體現(xiàn)服務的差異性，根據(jù)不同的老人的經(jīng)濟狀況和生活水平，實施程度不同的服務保障；另一方面，居家養(yǎng)老也要體現(xiàn)普遍性，惠及到更多的老人，將有限的政府資金重點保障低保等有特殊困難的低收入老人的養(yǎng)老服務需求，在財力允許時，再逐步擴大到更多的老年人，以提高公共服務資源的利用率。

二、當前中國政府主導居家養(yǎng)老存在的問題

（一）居家養(yǎng)老管理體制落后，基層社區(qū)組織權(quán)責不相一致

民政部門在名義上承擔了宏觀管理的職責，但實際上各部門互相割裂，民政部門的綜合協(xié)調(diào)效果不明顯，各基層單位各自為政，各行其是，各部門的作用難以形成合力，而是相互摩擦、相互制約、甚至對立。在微觀層面上，社區(qū)責任無限度擴大，各居民委員會承擔了政府“下放”的計劃、規(guī)劃、市容、衛(wèi)生等諸多方面的管理權(quán)，但由于機構(gòu)設置單一、社區(qū)組織建設不力，基層社區(qū)包括街道、居民委員會還是延續(xù)市、區(qū)政府幫手和政策落實機構(gòu)的角色，而作為社區(qū)工作之一的老人工作也只能敷衍了事，難有顯著的成效。

（二）居家養(yǎng)老工作資金投入不足，渠道單一

街道一級的社區(qū)所需資金來源有以下渠道：街道自籌，政府撥款，社會援助。政府的有限投入，對居家養(yǎng)老工作的全面開展猶如“杯水車薪”。上級部門財政對社區(qū)投入的養(yǎng)老經(jīng)費比例大小視經(jīng)濟情況而定。特別是對那些生活困難的居家養(yǎng)老對象，他們雖然有政府的最低生活保障、臨時救助等幫扶措施， 但也僅能保障基本生活。同時，民政局用于居家養(yǎng)老的經(jīng)費，籌集的渠道比較單一，主要來自于社會福利彩票的福利金，而社會福利彩票的收入存在著不確定性，加之下面配套不到位，使得居家養(yǎng)老服務難有大的發(fā)展，難以進入良性循環(huán)軌道。

（三）居家養(yǎng)老設施缺乏

由于社區(qū)擁有可支配資源極其有限，以及管理經(jīng)驗不足、資金短缺等方面的因素，難以滿足社區(qū)居家養(yǎng)老的實際需要。此外，由于布局規(guī)劃不合理、硬件設施不完備、宣傳力度不夠大等因素，現(xiàn)有資源利用率不高造成浪費的現(xiàn)象也普遍存在。一些停招的幼兒園和小學、倒閉的企業(yè)廠房和商場館所等閑置資源，由于受隸屬關(guān)系制約，街道和社區(qū)無權(quán)整合調(diào)用。

（四）居家養(yǎng)老服務隊伍素質(zhì)不高，缺少專職專業(yè)人才

首先，社區(qū)管理人員缺乏為老服務的工作經(jīng)驗和有效的管理手段。

其次，居家養(yǎng)老服務隊伍業(yè)務素質(zhì)普遍較低，其成員基本是“4050”下崗失業(yè)人員和農(nóng)村進城務工人員，文化程度低，沒有基本的居家養(yǎng)老服務方面的專業(yè)技能，只能應付一般的生活料理和家政服務，對精神護理、心理支持、情感慰藉方面的關(guān)注極少。

再次，志愿服務隊伍建設相對滯后，缺乏制度性規(guī)范，不僅影響了養(yǎng)老助老服務的質(zhì)量，而且制約了養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

三、完善政府主導居家養(yǎng)老的對策

（一）政府應切實加強對居家養(yǎng)老工作的領(lǐng)導，把居家養(yǎng)老作為社會養(yǎng)老體系建設的重要組成部分，統(tǒng)一規(guī)劃

2008年1月，全國老齡辦等十部委發(fā)出了《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》文件指出，各級政府應充分認識到新形勢下發(fā)展居家養(yǎng)老服務的重要性，密切結(jié)合本地實際，科學地研究制定本地城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展居家養(yǎng)老服務規(guī)劃，把它納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃和社區(qū)建設總體規(guī)劃中，統(tǒng)籌安排，制定符合當?shù)貙嶋H的政策措施，推動居家養(yǎng)老服務快速健康發(fā)展。

（二）政府制定扶持政策，形成多渠道投入機制

首先，政府可以通過財政直接為其發(fā)展提供支持。根據(jù)國務院的有關(guān)規(guī)定，社會福利的支出應不低于財政支出的10-20%，為了順應居家養(yǎng)老模式的發(fā)展，應適當增加財政投入，建立起對其整體的財政預算制度，保證其投入的增加和國民收入的增長相關(guān)聯(lián)。

其次，資金支持還應包括政府提供的間接支持。如稅收優(yōu)惠政策，根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》企業(yè)的公益性捐款支出在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除。

再次，國家通過發(fā)行社會保障基金福利彩票，來增加社保基金。市民政局每年可發(fā)行1-2次專為居家養(yǎng)老籌集資金的福利彩票，所得資金專門用于居家養(yǎng)老費用。

另外，還可用社保基金購買部分國債、投資股票市場所得增加額用于居家養(yǎng)老資金，以及建立居家養(yǎng)老基金，接授國內(nèi)外企業(yè)、社會團體和個人的捐助，為其籌集更多的資金。

（三）政府整合社區(qū)資源，加強社區(qū)養(yǎng)老設施建設

政府在應增加財政對老年社會福利事業(yè)投入的同時，加大對養(yǎng)老設施的建設力度，新建、更新和改造一批適合老年人需要、便于老年人使用、面向老年人的社區(qū)福利服務設施。特別是應對民政、教育與衛(wèi)生資源的整合，充分利用現(xiàn)有社會資源，將分散的、自發(fā)的和潛在的養(yǎng)老資源變?yōu)榭烧{(diào)遣、可動員的資源。

（四）政府應從促進居家養(yǎng)老工作人員專業(yè)化

首先，居家養(yǎng)老應有少量的專職專業(yè)人員骨干。政府應培訓一支業(yè)務精、素質(zhì)好、熱情為老年人服務的居家養(yǎng)老專職專業(yè)人員隊伍。另外，地方政府的民政部門每年可以從應屆社會工作專業(yè)和醫(yī)療護理專業(yè)的畢業(yè)生中通過考公務員的方式錄取若干名，以流動的方式定期到各個社區(qū)舉辦“居家養(yǎng)老護理員培訓班”，借此提高養(yǎng)護員的心理和護理素質(zhì)。教育部也將推動有條件的高校開設老年學專業(yè)， 為我們的養(yǎng)老事業(yè)輸送人才。

其次，應大力發(fā)展志愿者隊伍。居家養(yǎng)老服務隊伍的建設應結(jié)合社會工作者制度的建立緊密聯(lián)系，抓緊開發(fā)社工崗位，吸引專業(yè)的社會工作者參與居家養(yǎng)老服務，同時大力倡導志愿者服務，加強志愿者隊伍建設，形成專業(yè)化和志愿服務相結(jié)的服務隊伍。

再次，部分低齡健康老人是一支不容忽視的隊伍。老年人既是居家養(yǎng)老服務的對象，也是居家養(yǎng)老服務的參與者和組織者。通過政府引導支持，社區(qū)建立老年人互助服務中心，挖掘老年人自身的各種資源，把老年人的積極性調(diào)動起來，開展各種活動進行相互服務，使一些低齡健康老人通過服務活動既能得到精神滿足、獲得生活樂趣的同時，又能切實解決居家養(yǎng)老的一些問題。

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（作者單位：浙江工商大學）