試論行政學發展中“政治”與“行政”關系的演化

文希朵

[摘 要]“政治”與“行政”的關系問題,在行政學研究的領域是一個基礎性的課題。本文從二者的關系出發,在分析“政治”與“行政”關系的演化時,將行政學的發展分為三個時期:政治行政二分的提出時期,對政治行政二分的反思時期,以及政治行政的整合時期。并基于三個時期的劃分方式的提出了一些新的看法。

[關鍵詞]政治行政二分;提出時期;反思時期;整合時期;關系演化

行政學作為一門獨立的學科創立于19世紀末20世紀初,對政治與行政的關系的界定促進了行政學的產生(行政學一詞是由德國學者斯坦因于1865年——1868年發表七卷本的《行政學》著作首次提出的),美國行政學家蓋·彼得斯曾將政治與行政二分關系譽為行政學現代化的中心問題。

一、政治行政二分的提出時期

一般認為,政治行政二分理論的創始人是美國第28任總統伍德羅·威爾遜(Woodrow Wilson,1856-1924),他于1887年美國《政治科學季刊》發表了行政學開山之作《行政學研究》,指出:“政治是政治家的特殊活動范圍,而行政管理則是技術性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成,但行政管理并不因此就是政治。”威爾遜作為行政學的鼻祖,他的學術貢獻在于把行政學從政治學中分離出來,使行政學成為一門獨立的學科。

如果說威爾遜對政治行政二分做了準確的闡述,那么古德諾對這種關系做了明確的定位。弗蘭克·古德諾(Goodnon Frank J,1859-1939)于1900 年出版了行政學的經典性著作——《政治與行政》。書中開門見山地提道:“在所有政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能,即國家意志的表達功能和國家意志的執行功能……這兩種功能分別就是:政治與行政。”古德諾的研究奠定了他在行政學上的不朽地位,極大地推動了行政學向前發展的歷程。

以威爾遜和古德諾為代表的學者認為,行政學無法繼續沿襲傳統的政治學研究的方向,而應該從政治與行政分離開始,開辟行政學獨立發展的道路。行政是一門技術性的研究,必須褪去政治色彩。

二、政治行政二分的反思時期

任何一種理論尤其是社會科學理論被所處的時代背景打上深深的烙印,所以都無可避免地受到各方面的抨擊,政治行政二分理論也不例外。這些批判對前人的理論做出了修正,極大地豐富和發展了行政學學科。“一個學科的生命力,正來源于學科的自我反思。”

(一)公共政策理論對政治行政二分法的批判

政治行政二分理論首先面臨的是來自公共政策領域的批評。在公共政策學的視野里,行政本身就是政治的一個重要組成部分,盡管從理論上講,政治與行政分屬兩種不同的職能,然而這樣的分類經不起實踐的推敲。政府最主要的功能是制定公共政策,完成對國家意志的表達,與此同時,也肩負著公共政策的執行和評估,這就是政治與行政活動的過程。

(二)新公共行政學對政治行政二分法的否定

學術界一般認為1971年“明諾布魯克宣言”是新公共行政學派誕生的標志,這一宣言否定了政治行政二分原則,認為政治與行政分開是不可能的,行政系統無法簡單地游離于政治之外。著名的新公共行政學代表人物弗里德里克森指出:“政策——行政二分法缺乏一種經驗證明,因為很明顯,行政管理者不僅要執行政策,而且還要制定政策。”他認為支持政治行政二分的“價值中立原則”是不可能的,它遠遠不能解決實際的社會問題,無法面對社會危機處理。所以說,政治行政二分法是一種理論虛構,具有較大的局限性。

(三)新公共管理學對政治行政二分法的挑戰

新公共行政學的否定之聲還未過去,緊接著的就是來自新公共管理學的挑戰。新公共管理學派提出了與政治行政二分法針鋒相對的觀點:“行政具有很強的政治色彩,公務員與政務員之間的影響是不可避免的。”由此可見,新公共管理學認為政治與行政具有天然的不可回避的聯系,倘若將政治與行政機械地分開,行政管理就簡單地變成一種事務性管理而缺乏實際意義。新公共管理學派提出了一種新的研究模式,拓展了政府管理研究的新領域。

政治行政二分法自產生之日起就備受爭議,也許是因為其理論的提出是基于一種不完全歸納法,而并不是一種普適性的原則。因而在實際的政治實踐中具有比較差的可操作性, 從而招致了為數眾多的攻訐。

三、政治行政的整合時期

傳統的公共行政學沿襲威爾遜和古德諾開辟的政治行政二分原則,該分化在長期受到各學派的批判和發展以后,逐步走向整合。

“20世紀40年代總稱為政治行政融合論的學說開始在學界占主導地位。”西尾勝認為,政治行政融合論登場具有三個意義:首先,提醒大家重新重視政治與行政的交叉領域。其次,融合論促使人們反省對價值中立原則的一味追求。在行政過程中只重視所謂的效率而忽視價值存在是有失偏頗的。再次,政治行政融合論的登場重新燃起了對政治與行政規范化的討論,即所謂的政治與行政關系的第三規范——有指導(政治)與輔助(行政)關系的“相互合作規范”。

隨著社會的發展,與其說政治與行政是分離的,不如說二者是整合的,循環的,或者說是連續的。在現代社會,或許能夠突破傳統“政治行政二分”的范式,通過政治與行政的有效整合,來實現真正民主高效的管理。在探究當代政府的管理創新的過程中,我們可以將管理看做一個全面的過程,它要求政府工作立足長遠考慮,綜合政策的制定和執行,強調管理過程和結果的統一。這種整合過程,將克服傳統公共行政被動消極的執行命令的弊端,更多地關注行政的政治性,肯定行政在戰略制定上的重要性,同時也提高了政治的適應性。

誠然,對政治行政整合理論的推崇,并不意味著全面否定二者之間客觀存在的差異性,并不意味著否定二者之間在某種程度上需要維持一定的相互不介入關系。政治與行政的整合也并不阻礙行政學的發展,而是在某種程度上的完善與發展。在我看來,政府探索的空間是廣闊的,政治行政整合體現了一種趨勢,其潛力尚待開發。

四、思考與啟示

“政治”與“行政”二分理論自誕生起的100多年的歷史里,吸引了眾多睿智的學者,豐富了二者關系演化的內容。時至今日,我們縱觀其歷史,可以從中得到一些啟示。政治行政二分理論提供的不僅是一種理論范式,而且引導人們更多地重視行政的技術性,不斷提高政府執政能力。既然行政脫離政治成為一種技術性的工具,那么如何提高這種技術便成為另一個重要的課題。基于對行政的重視,馬克思·韋伯提出了著名的官僚制度理論,對行政提出了更多技術上的建議,以促進行政效率的提高。馬克斯·韋伯通過他的官僚制理論的構建,解決了威爾遜和古德諾的思想付諸實施的一切技術性問題。事實上,許多行政學理論從一定程度上而言,都是在政治與行政二分的前提下進行理論體系建構和實踐方案設計的。

對于這一理論的爭議在過去很長一段時間內不曾停止,促進了政治與行政關系的不斷演化。 正確理解政治與行政關系演化的歷史,不僅有利于促進行政學的發展,而且有利于政府在執政過程中正確處理政治與行政的關系。

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(編輯/穆楊)