中國公民遷徙自由權(quán)的憲法研究

孔慧娟

一、遷徙自由權(quán)的概念

遷徙自由是公民的一項不可剝奪的基本人權(quán),它一直為國際社會所關(guān)注并被載入許多國家的憲法和重要的國際人權(quán)文件中。縱觀各國關(guān)于遷徙自由的規(guī)定,遷徙自由是公民在憲法和法律允許的范圍內(nèi),依法享有自由的在國內(nèi)外居住和定居的權(quán)利和不被強制要求遷徙的權(quán)利,包括依法自愿選擇申請取得或放棄一國國籍的權(quán)利。

二、我國的遷徙自由權(quán)的演變情況

在中國長達幾千年的封建政權(quán)統(tǒng)治的歷史里,毫無民主、自由可言,更無人權(quán)傳統(tǒng),當然也就不存在遷徙自由。在我國憲法史上,最早承認公民遷徙自由權(quán)的是南京臨時政府于1912年頒布的《中華民國臨時約法》,同一時期,解放區(qū)根據(jù)地的法律文件中也規(guī)定了公民的遷徙自由權(quán)。

新中國成立后,遷徙自由經(jīng)歷了一個由肯定到限制再到默認的曲折過程。1949年,當時起憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》及1954年新中國第一部社會主義性質(zhì)的憲法《中華人民共和國憲法》都規(guī)定“中華人民共和國公民有遷徙的自由”。但1958年通過的《中華人民共和國戶口登記條例》首次提到了“農(nóng)業(yè)人口”與“非農(nóng)業(yè)人口”,人為地在城鄉(xiāng)之間樹起一個屏障,遷徙自由不存在了。后來的1975、1978及現(xiàn)行的1982年憲法也都沒有再規(guī)定“遷徙自由”。

十一屆三中全會后,隨著改革開放的推進,國家制定了一系列相應(yīng)措施,具體引導(dǎo)“民工”的有序流動,因而這一時期國家實際上是默認了“遷徙自由”,但事實上還并沒有從法律上認可公民的遷徙自由權(quán)。

三、我國現(xiàn)行戶籍制度對遷徙自由權(quán)的影響

戶籍制度是國家有關(guān)機關(guān)依法搜集、確認、登記有關(guān)公民身份、親屬關(guān)系以及法定地址等公民人口基本信息的法律制度。戶籍制度在社會管理中作用是明顯的,它一方面可以通過公民身份登記,從而證明身份并確立民事權(quán)利和行為能力,另一方面可以為政府制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、勞動力合理配置等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料。此外,戶籍管理是治安管理的基礎(chǔ)和重點,在維護治安、打擊犯罪方面起到了巨大作用。因此,戶籍制度是國家行政管理的重要組成部分和重要基礎(chǔ)性工作,也是國家行政管理的一項基本制度。

與此同時,我們還應(yīng)該看到我國現(xiàn)行戶籍制度的弊端。戶籍制度是世界各國最根本的社會管理制度,外國的戶籍管理多叫“民事登記”或“生命登記”、“人事登記”,雖然叫法不一,但基本上與我國的戶籍管理相似,只是在管理的手段上有所不同。中國戶籍制度的問題是由于在戶籍制度上附加了各種各樣過多的行政的、經(jīng)濟的、福利的管理行為,人為地制造了各種差異和不公平:如戶籍帶有深深的身份烙印,城市戶口和農(nóng)村戶口之間存在著等級差異性,享受的待遇明顯不同;戶籍被打上世襲的烙印,農(nóng)村居民的子弟除考學(xué)等少數(shù)途徑外,絕大部分都承襲父母的農(nóng)村戶籍;流動人口不能有效地行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)。最終,實行城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理制度,嚴重阻礙了人力資源的優(yōu)化配置和地區(qū)間的合理流動,不利于城市化建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,也不適應(yīng)形勢發(fā)展的要求。

四、對公民遷徙自由的立法思考

(一)賦予公民遷徙自由權(quán)的必要性

我國現(xiàn)行憲法沒有規(guī)定公民的遷徙自由,,但現(xiàn)實生活中公民遷徒現(xiàn)象卻無處不在。這種法律上的無權(quán)與事實上大量存在所產(chǎn)生的結(jié)果就是:人口管理的相對無序、公民的積極性得不到充分發(fā)揮。從前面的分析知道,經(jīng)濟的高速發(fā)展以及流動人口的急劇增加都要求城鄉(xiāng)人口的自由流動,因此要解決這一問題應(yīng)該是取消城鄉(xiāng)的戶口差別,實現(xiàn)人口的自由流動。中央關(guān)于和諧社會建設(shè)的決定和十七大、十七屆三中全會決議已經(jīng)為戶籍改革提供了政策基礎(chǔ),而十六大以來建設(shè)以民生為核心的和諧社會的一系列努力,更是直接為戶籍改革提供了范例、掃清了障礙。因此,遷徙自由在如今,已不只是個人熱望而是實在的社會趨勢。

(二)對公民遷徙自由的立法思考

我國實現(xiàn)遷徙自由的條件已漸趨成熟,遷徙自由立法已經(jīng)具有相當?shù)目尚行浴５訌妼襁w徙自由的立法仍須注意以下幾個方面:

1.遷徙自由作為一項基本權(quán)利應(yīng)嚴格遵循“不侵害合法利益”原則。任何自由都是相對的。公民在行使遷徙自由權(quán)的時候,同樣不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。

2.遷徙自由的法律保障。公民遷徙自由的立法,首先應(yīng)成為憲法中的內(nèi)容,以憲法修正案的形式,明確宣布其為公民的基本權(quán)利。其次應(yīng)當通過制定基本法律或地方性法規(guī),將憲法關(guān)于遷徙自由的精神具體化。最后還應(yīng)當修改現(xiàn)行戶籍制度,確立與遷徙自由原則相適應(yīng)的開放性戶籍管理機制。