計分分權考核與票決制研究

劉建華 張淑萍

1990年,司法部出臺了《司法部關于計分考核獎罰罪犯的規定》,確立了對罪犯實施計分考核的制度,各省市依據這一規定建立了適合自己情況的罪犯計分考核制度,以此綜合評定罪犯的改造表現。對于改造表現較好有減刑假釋欲求的罪犯而言,計分考核的優劣直接關系到罪犯能否減刑假釋。計分考核的基礎性、與減刑假釋的正相關性越來越突出。通過對減刑假釋案件的檢查可以發現,絕大多數案件符合法定條件、法定程序。這一方面說明監獄干警的執法水平有了很大的提高,但在另一方面卻透露出違法案件的隱蔽性。其隱蔽性表現在通過操作計分考核為罪犯記功、表揚,從而制造表面上的符合法定條件、法定程序假象上。因此要提高罪犯改造質量,防范監獄執法不公必須從計分考核這個源頭上入手。

一、現行罪犯計分考核方法和程序

計分考核的關鍵是考核分,每個罪犯都可以通過自身的服刑改造取得相應的考核分。考核分是同罪犯的改造表現緊密相關的,具體來說就是改造表現好可以獲得的考核分高,改造表現差就可能獲得較低分數。客觀上,考核分成為衡量罪犯改造表現的一種看得見的尺度,在監管改造過程中,這個尺度是掌握在監獄干警手中的。操作方式是由干警深入罪犯的生活、勞動、學習三大現場進行直接考核,根據罪犯改造的日常表現用文字材料加以記載,并由罪犯個人根據考核標準對照檢查,然后罪犯小組評議,最后由監獄干警審查作出評價,并根據這個評價給予相應的考核分。

罪犯的日常考核以《罪犯改造行為規范》為基本內容,分為思想改造和勞動改造兩大部分。其中思想改造分為認罪服法、遵規守紀、三課學習、生活衛生四部分;勞動改造分為產量指標、質量指標、安全生產、材料消耗、操作技能五部分。

罪犯認罪服法,遵守監內紀律,努力學習,積極勞動,確有悔改表現,且在六個月內累計積分達到60分以上的,應當給予記功;在六個月內累計積分在50分以上不足60分或總累積分在50分以上的給予表揚。原判有期徒刑不滿三年的罪犯,具有二次以上考核表揚或一次以上考核記功;原判有期徒刑三年以上,不滿十年的罪犯具有三次考核表揚或兩次考核記功;被判處十年以上有期徒刑的罪犯具有四次考核表揚或三次以上考核記功。監獄可提請減刑或假釋。獲得考核表揚一次的提請減刑幅度為二個月,獲得考核記功一次的對應提請減刑幅度為三個月。

計分考核的程序:由分監區根據考核結果,集體討論研究后,提出獎勵意見,報監區長會集體研究通過,經監獄獄政科審查備案,由監獄考核領導小組審批簽章,加蓋監獄公章,并將考核信息輸入微機。

二、對現行罪犯計分考核方法和程序的分析

(一)計分考核的規定較為嚴密和細致

罪犯計分考核有《罪犯日常考核辦法實施細則》。針對認罪服法、遵規守紀、三課學習、生活衛生秩序、產量指標、質量指標、安全生產、材料消耗、操作技能九個方面獎分和扣分均做出了詳細的規定。《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國監獄法》對罪犯的減刑假釋有專門的規定,監獄法對罪犯減刑假釋條件的規定也較為嚴格。

(二)計分考核的程序規定較為簡單

《司法部關于計分考核獎罰罪犯的規定》第九條規定:監獄、少管所成立考核領導小組,負責領導、掌握和處理考核、獎罰中的重大問題,具體業務由獄政部門辦理。監區、分監區成立由干警組成的考核評審組,負責考核的具體實施。這一條款對由誰考核,如何考核,如何集體研究規定不詳,給具體操作上留得空間太大。實際操作的情況是,分監區主管干警(基本上是一個人)給出分數報監區匯總的形式;有的分監區幾個干警還商量一下,有的分監區不商量就上報監區。幾乎絕大部分負責生產工作的分監區長不參加意見,而日記載和周評議大部分是到月底再后補。這樣就存在一個很大的問題,即九個方面的考核都由一個干警決定的考核方法必然導致權力的過分集中,而權力地過分集中就難以避免有違法行為的發生。

(三)計分考核制度尚不能充分調動絕大多數罪犯的積極性

從加強監獄法制和現代化文明建設,確保監獄場所穩定與安全的長遠觀點出發,應該把是否有利于最大限度的調動絕大部分罪犯的改造積極性,作為檢驗某項監獄制度的真正標準。目前的計分考核制度未能充分體現在希望中改造的政策,實踐中又對減刑假釋作出苛刻限制,因此每年僅有少部分罪犯獲得減刑,極少部分罪犯獲得假釋。有些短刑犯由于刑期限制,即使服刑期滿也與刑事獎勵無緣,因此而產生了混刑度日的態度,并因此喪失改造信心。

(四)計分考核制度的連續性差

在計分考核的橫向管理上,每個監獄各自記載,只考慮到罪犯在本監獄的一次服刑過程。罪犯在監獄之間(尤其是省際間)移交后,原始的計分考核檔案都留在了原服刑監獄,要在新的監獄重新建立一個罪犯計分考核檔案,不僅造成人力物力資源的重復浪費,更主要的是罪犯計分考核不能很好的銜接。在計分考核的縱向管理上,罪犯出獄后,原有的計分考核卡片保存在監獄,最終銷毀。這些曾經付出監獄干警心血和汗水的資料,詳細而具體的反映了罪犯在監獄中的表現,本應成為罪犯出獄后做好幫教和預防再犯罪的重要參考資料,卻就此付諸東流。

三、計分分權考核與票決制的設想

(一)實行計分考核分權制

首先針對工作程序簡單的問題,從認罪服法、遵規守紀、三課學習、生活衛生秩序、產量指標、質量指標、安全生產、材料消耗、操作技能九個方面入手,獄政部門結合教育、生活、生產、安全、企管等部門,部門分權考核。其次是職責分權,也就是罪犯日常考核的九個方面由不同的干警考核,如分監區罪犯的認罪服法,遵規守紀由一名干警統一考核;三課學習、生活衛生秩序由一名干警負責;而質量指標、安全生產、材料消耗、操作技能由生產干警考核。這樣看起來龐雜的計分考核工作,因為職責分權成三部分,由三名干警也就能完成了。

(二)實行重大問題尤其是減刑假釋票決制,并對票決的結果實行票決檔案管理

“票決制”見于黨的十七大報告,報告提出,“推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制”。所謂“票決制”,是指市(地)、縣(市)級黨委、政府領導班子正職的擬任人選和推薦人選,由上級黨委常委會提名,黨委會全體會議審議,進行無記名投票表決。在計分考核和提請減刑假釋中引入票決制,在于形成一種有據可查,人人負責的機制。票決制可以運用于三個方面:一是對《司法部關于計分考核獎罰罪犯的規定》第七條和第八條中規定的獎分部分,分監區全體干警通過投票決定,并把投票結果記入考核檔案;二是監獄考核領導小組對考核、獎罰中的重大問題通過投票決定,并把投票結果記入考核檔案;三是在依據計分考核成績提請減刑假釋時,提請減刑假釋委員會成員通過投票充分秘密地發表意見,并將投票結果記錄在案,同時把每一成員的原始意見裝入檔案,以備查考,從而防止名為集體研究實際上由個別人說了算的現象發生。

(三)實行罪犯計分考核身份證編號制

每一名罪犯建立一個固定的計分考核號碼,由省市編號+監獄編號+身份證編號構成,這一號碼每個罪犯都不會重復。如果罪犯轉移到別的監獄,編號不變,只需將計分考核卡轉移即可。如果罪犯是假釋出監,計分考核卡移交當地社區矯正機關,對于罪犯假釋考驗期滿后再移交當地公安機關。如果罪犯是刑滿釋放出監,則計分考核卡片轉移到罪犯所在地的公安機關管理。對于在監獄中表現較好獲得考核分數較高的罪犯,在申請社會補助和保障金方面可以優先考慮。對于在監獄中表現較差獲得考核分數較低的罪犯,要注意做好安置幫教和預防重新犯罪工作。

四、分權考核與票決制的意義

(一)有利于執法工作關口前移,重心下移

對罪犯計分考核的分權管理,使監獄執法工作由減刑假釋是否符合法定條件和程序轉變為對罪犯的計分考核是否符合工作流程和條件。將執法的重心和關口轉移到了計分考核這一執法工作的源頭上,有助于提高改造質量,預防和遏制司法腐敗現象的發生。

(二)有利于公平公正執法

生產、安全、生活等部門參與,有利于綜合執法,避免了部門權力獨大;生產干警、包組干警分權執法,有利于均衡打分,避免了個別人權力集中。這就在制度和流程這個最根本、最基礎的層面,從制度的設計上實現了公平、公正執法。同時有利于勞效的提高,安全工作的開展,調動全體干警的工作積極性和提高責任感,實現權力的制約。

(三)有利于改造秩序的穩定

這種方法不僅從制度層面實現了公平、公正,而且有助于減少關系犯現象的發生。勿用諱言,關系犯現象是司法腐敗的根源之一,也是獄內的最大不公,他們大部分人干輕活,還記功、減刑,已嚴重影響了獄內的改造秩序的穩定。

(四)有利于干警少犯錯誤,保護干警

我們絕大多數干警是奉公執法,廉潔執法的,但是也確有個別干警禁不住誘惑,干違法亂紀的事。計分考核分權管理與票決制,從制度和執行層次可以規范執法行為,堵塞執法漏洞,實現權力的分散、制約。

(五)有利于加強監獄之間在改造罪犯工作上的橫向聯系

這樣使監獄對新轉入的罪犯不需要再經歷一個磨合期,直接就可以知道該罪犯的改造表現和特點,進而能及早采取有針對性的改造措施。另一方面有利于加強監獄和社會之間的縱向聯系,使社區矯正機關和公安機關能全面的了解罪犯在監獄中的表現,改造的效果,人身危險性的大小和再犯罪的可能性,從而做好罪犯的安置幫教工作和預防重新犯罪工作。再者,對罪犯而言,在調監獄之后,不至于從零開始,能繼續保持原有的勞動成果。在出監之后,獄中表現好的可以此作為優先申請社會保障金和社會補助的憑據。

當然,一個制度和工作流程的規定,它的合理性都是在一定的時間段內,所以我們需要不斷完善制度和規定,使之趨向更加合理。可以預見,計分分權考核制與提請減刑假釋聽證制、減刑假釋公示制等制度的制定和不斷完善,會成為提高罪犯改造質量,防范司法不公的系列制度流程,使監獄執法工作跨上一個新的臺階。