基于科學發展觀的高校處分權探析

王 慧 李偉中

2005年9月1日起,我國開始實施新的《普通高等學校學生管理規定》(以下簡稱《規定》)。與1990年1月20日頒布的《規定》相比,新管理規定對學生的處分采取了更加慎重的態度。除去學籍管理中關于處分學生的條例外,舊《規定》中有六條是對處分學生所做的規定,而在新《規定》中則增加到十五條。雖然新《規定》對處分學生程序的規定更加細致,但同時也給了高校更多的自治權,并且同樣沒有規定學生犯錯行為的輕重標準。那么,學校在制定校規校紀時如何判斷學生違法、違紀行為的性質和嚴重程度,就和學校是從嚴懲學生、以儆效尤的角度,還是從教育感化學生、維護學生受教育權的角度出發息息相關。

一、高校處分權的界定、性質及其法律關系分析

高校在制定處分學生的規章制度時,應該首先弄清楚什么是“高校處分權”,高校處分權的性質及法律關系如何。只有在正確理解高校處分權的內涵及其法律關系的基礎上,才能避免出現損害學生合法權益的事件。

(一)高校處分權的界定

高校處分權是國家授予學校的一項權利,是學校依據法定事由和法定程序做出影響學生權益的權利。《中華人民共和國教育法》規定:“學校及其他教育機構行使下列權利:(四)對受教育者進行學籍管理,實施獎勵或者處分;

(五)對受教育者頒發相應的學業證書。”筆者贊同陳艷美在“‘高校處分權問題之法學探析”中對“高校處分權”的界定,她認為狹義的高校處分權僅指紀律處分權,是高校對違反學校紀律的學生進行懲戒的權能;廣義的高校處分權所針對的處分除紀律處分外,還包括學籍管理中的“退學管理情形”和其他會對學生權益造成強制性不利影響的管理措施;從學理角度上又界定為:高校處分權是大學為維護其良好的學校秩序,根據法定事由和法定程序對違反學校紀律或達不到學校管理要求的受教育者進行強制性消極處理的權能。

(二)高校處分權的性質及法律關系

首先,高等學校處分權的性質如何,學生能否提起行政訴訟,關鍵取決于高等學校是否具有行政主體資格,高等學校對學生的處分是否屬于行政行為。一般來說,高校與學生之間的關系既有行政的也有民事的,區分兩者的最主要的標準在于這種關系是否涉及到“公權力”的行使。所謂公權力就是法律法規授予國家機關或其他組織管理社會公共事物的權力,這種權力通常具有強制性、單方面性的特點。比如,學校的招生權是一種行政權或公權力,學校的獎勵處分權等具有明顯的單方面意志性和強制性,符合行政權力的主要特征,因而在性質上應當屬于行政權力或公共管理權力。而另一方面,高校在諸如收取學費、提供教學與生活服務、給予人身財產安全保障等方面,與學生又具有平等的民事權利關系,屬民事關系。

其次,高等學校是法律、法規的授權組織,高等學校學生處分權是法律、法規授權的,是由行政規章確認的。比如《教育法》第二十八條第四款規定,學校有“對受教育者進行學籍管理,實施獎勵或者處分”的權力。作為法律、法規的授權行政主體,在實施學生處分權的過程中,它與學生之間不是平等主體之間的民事法律關系,而是具有隸屬性質的行政法律關系。

由此可以判斷,高等學校是法律、法規授權的組織,具有行政主體資格,高校學生處分權在性質上應屬于行政權力或公共管理權力。

二、高校處分權的實施應遵循的基本要求

實現學生權利的前提條件是學校依法治校的實施,依法治校對于高校自身的管理而言,其實質內容是對高校行使公共管理職權的限制,以保障學生的合法權益。而我國傳統社會觀念和傳統教育都習慣于把學生看作管理和教育的對象,而不是獨立的個體,尊重學生權利的意識淡薄,這必然會影響到高校處分學生的決定。因此,高校實施處分權一定要遵循一些基本要求,做到公平、公正、合理的對待犯錯誤的學生。

(一)讓受教育者參與學校規章制度的建設

從法理來講,立法應充分吸納和體現民意,而不能由制定者單方面決定。就學校校規而言,在建立規章制度時應充分吸納受教育者的意見,讓受教育者廣泛參與校規校紀的建設。比如召開學生代表會,設置意見箱,利用校園網絡等等渠道。這樣既有利于校規校紀的科學合理和民主公正,又有利于規章制度的宣傳和實施。正如美國法學家伯爾曼所言:“法律程序中的公眾參與,乃是重新賦予法律以活力的重要途徑,除非人們覺得那是他們的法律,否則,他們不會尊重法律”。

(二)育人為本,謹慎行使處分權

我們提倡依法治校,學校不能片面的理解為“以罰治校”。法律除了具有懲罰、警戒、預防違法行為的功能,還有評價、指引、預測人們行為,保護、獎勵合法行為,以及思想教育等基本功能。對學生實施處分的目的,不是為了懲罰,而是為了警醒學生,使其認識到錯誤并改之。但是,在我們的校規中則幾乎沒有體現出這種寬容和愛護。比如,我們的校規沒有規定建立什么渠道幫助受處分的學生,以穩定他們的情緒,發掘其受處分事件的意義。“鞭笞如果不能產生良好的結果,它自然便會產生更大的害處”。

(三)建立學生紀律處分撤銷制度

現行的高校學生管理制度仍然沒有規定如何撤銷學生的紀律處分,高校具體實施的管理細則也沒有規定建立撤銷處分的機制。紀律處分不能撤銷的制度已嚴重與我國高等教育大眾化、國際化的趨勢,大學生的全面發展不相適應。因此,應該給改過自新、在后來的學習生活中表現良好的學生撤銷處分的機會。

(四)法律、法規不僅應規范被管理者,同時也應規范管理者

從法律的規范作用看,我國的法規規范被管理對象的法規多,而規范管理者、政府機構、工職人員的法規少。因此,“普通高等學校學生管理規定”有必要規定,高校應建立某種機制,監督高校的處分權,并對學校實施處分權的不當行為進行處罰,比如責令其公開道歉等。這種機制要求學校實施處分權要謹慎行使,遵循比例原則,可以限制其恣意擴大處分權。比例原則又稱“最小侵害原則”,它要求行政主體針對同一目的的達成有多種適合的手段可供選擇時,應選擇對相對人損害最小的手段。該原則要求學校在行使處分權時必須堅持以下幾個標準:1.可處分可不處分的,應不給予紀律處分;2.處分可輕可重的,應選擇較輕的紀律處分;3.受處分人所受的處分必須與其違紀行為的性質、動機、目的及一貫表現相適應,不能畸輕、畸重。

三、建立一套完整的維護大學生合法權益的維權體系

從1999年的“田永訴北京科技大學案①”到2005年的“董斐狀告鄭州大學追討受教育權案”②,以上兩起案例皆是因為學校管理的不合法規定,從而導致了學生受教育權的損害。因此,必須建立一套完整的法律體系,維護學生的合法權益。

(一)提高法律意識,重視事前程序,加大法制宣傳教育

首先,受限于傳統的“從嚴管理”慣性,至今大部分高校仍然很少從法律角度認真思考學校與學生的關系。比如學校制定的一些規章制度、校紀校規,總是片面強調學生的義務而鮮少提及享有的權利,對法治原則的遵從不足,甚至與法治的要求背道而馳。隨著社會法制意識越來越強,要求學校管理必須更加法制化、規范化。其次,違紀事件發生前,學校應該通過發放和學習學生手冊或者入學教育等形式宣傳學校紀律規則,使每個學生充分了解可能違紀的情形及其后果,引起學生重視并嚴格按校規行事。這就有可能從源頭上減少學生違紀事件的發生。同時,學校應加大法制宣傳教育,與依法治教的要求相比,我國教育法制宣傳力度不強,公民教育法律觀念差,教育執法意識差。社會還未形成自覺遵守、維護、執行教育法律的大環境。亞里士多德指出:“法律就是某種秩序,普遍良好的秩序基于普遍遵守法律的習慣。”

(二)遵循正當程序原則,建立健全聽證程序及校內外申訴制度

按照新《規定》,學校處分學生的程序為:1.學校在對學生作出處分決定之前聽取學生或者其代理人的陳述和申辯;2.學校出具處分決定書,送交本人,并告知學生可以提出申訴及申訴的期限。3.學生對處分決定有異議的可以向學校學生申訴處理委員會提出書面申訴。在美國,學校剝奪學生的任何權力時按照法定手續都需經過下列程序:“1.提出清楚明確的書面指控說明;2.學生擁有由律師代表的權利,并要求把這一權利告訴學生;3.應該給學生一段合理的時間準備辯護;4.提出反證,包括傳呼證人;5.在大多數情況下,學生擁有與證人對質和盤問證人的權利;6.學生擁有要求由公正的法庭舉行聽證會的權利。”比照上述兩項程序,可以發現,我國學生在被學校處分時享有的權利很少。

第一,處分發生前受處分的學生有及時獲悉與其利害攸關的事實及決定的權利,包括事先告知和有可能的處分決定告知。同時,告知學生對他或她不利證據的特征,以及他們在相關程序中享有的權利和責任。第二,處分相對人要有申辯權和合理的申辯準備時間。處分學生前聽取處分相對人的意見,允許本人申辯,給其解釋和申辯的機會。第三,處分相對人應具有聽證權。學校在查證事實或者聽取學生的陳述或者申辯時,不能簡單的由院系分管領導把處分相對人叫到辦公室單獨會見,導致學生因怕受到更重的處分而不敢申辯。施瓦茨認為,“根據正當程序要求,在學生因其不軌行為而被公共學校開除以前,必須給其通知并給其審訓(即聽證的機會),法院一致確認,正當程序條款適用于公共學校作出的開除學生的決定。”第四,高校說明處分理由的義務。高校應說明其作出處分決定的理由(包含處分所依據的客觀事實、相關法律與規章制度等)。就校方而言,說明理由的根本目的在于說服處分相對人,減輕其對抗情緒;就受處分一方而言,有助于他以認可的態度接受處分權。第五,健全和完善教育申訴與司法審查等權利救濟程序。學校對學生提出的申訴往往是依據學校的學生管理規定來復查。但是,學校在制定管理規則時如有與上位法律、法規的精神、原則內容相違背,也應承擔法律責任。

學校畢竟是教書育人之地,嚴格的校規校紀是無可厚非的,但對犯錯誤的學生首先應是熱情相助,處理時也要持慎重的態度,處分要適當,學校應視學生違反紀律的情節嚴重程度而定,不應隨意剝奪學生的受教育權。