我國行政倫理建設的目標及其思路

邢 敏

一、我國行政倫理建設的目標取向

在我國轉型期公共行政領域,行政人濫用、錯用行政權力,踐踏公共利益等行政倫理失范現象日漸凸現,如何讓擁有公共權力的行政人避免權力異化,實現權力回歸,始終服從和服務于公共利益,是人類社會長期政治實踐所面臨的共性難題。在這種背景下,為了防止我國行政倫理失范進一步蔓延,加強行政倫理建設勢在必行。公共行政系統要始終在合乎行政倫理秩序的軌道上運行,需要制度的健全與成熟,但最終需要依靠具體的行政人的實施與運轉,所以,筆者認為我國行政倫理建設的目標是通過制度的、道德的等各種途徑,塑造行政人優良的行政人格。

何謂行政人格?它是指行政人在公共行政活動中通過連續和持久的道德行為選擇所表現出來的自我道德完整性,是行政人道德意義上的整體性存在形態。具體地說,它包含四個方面的要素,即行政認知、行政情感、行政意志與信念和行政習慣。

塑造行政人優良的行政人格,需要從行政人格的四要素來把握。一是在行政認知方面,要求行政人建立起對公共行政職與責的足夠認識,這是行政人塑造行政人格的前提和基礎。行政人應該清楚地認識到公共行政的使命在哪里,公共行政權力的來源在哪里,公共權力運行的邊界在哪里,公共行政的責任在哪里?二是行政情感方面,要求行政人不僅在其位,謀其職,還應培養起行政人對于公共利益、人民利益尊重與保障的深厚情感,這是發自內心的良心與情感的統一。三是行政意志與信念方面,要求行政人在面對個人利益和公共利益、功利價值和倫理價值發生沖突等兩難問題時,能以增進公共利益,為人民謀福祉為信念,以意志與毅力自主控制自己的行為抉擇,而不偏離倫理軌道,這是塑造行政人行政人格的核心與關鍵。四是行政習慣方面,要求行政人在日常紛繁復雜的具體的行政行為中,自覺自為,秉承公共行政價值的內核,實現完全的倫理自主。

總的來說,行政認識、行政情感、行政意志與信念、行政習慣四個方面相輔相成、不可分離,只有整體把握這四個方面的要素,才能保證行政人優良行政人格的塑造,終而實現行政倫理的目標追求。

二、我國行政倫理建設的總體思路

行政倫理建設的目標在于塑造具有優良行政人格的行政人,為了達致目標,從邏輯和現實的可能性來說,首先需要公共行政的價值導向的指引;其次它離不開法律、制度、體制的環境的制約與規制,然而,制度的目的并不在于制度本身;最終,它還需要通過行政人的道德化使行政人以道德主體的面目實施行政行為,終而實現行政倫理的目標。所以,行政倫理建設從總體的思路上來說,主要包括了三個層次,它們分別是指,一是構建行政倫理的價值原則為行政倫理建設指引方向;二是通過行政倫理的法律化來設定公共行政的“底線倫理”;三是通過公共行政的道德化來實現行政倫理建設的歸宿。

首先,構建行政倫理的價值原則。所謂行政倫理的價值原則,它是能夠普遍反映公共行政領域里基本原理的,具有主導意義和基礎地位的核心觀念,它的意義不在于微觀規范,而在于宏觀上對于公共行政活動的指導與評價,是整個行政倫理的靈魂和導向,它將以集中概括的方式普遍地反映、還原公共行政的價值內核。

其次,實現行政倫理的法律化。行政倫理法律化,顧名思義就是把對行政人的行政倫理的規范要求,以法的形式規定下來,納入法的條文當中,按照法的程序來治理的思路和取向,“也就是通過立法程序將一定的行政倫理以法律、國家意志的形式明確表現出來并使之具有法律的效力。”①這樣一來,對于行政人而言,就有了穩定可循的規范要求,使其在認知上明了應恪守的義務與責任,而不至于產生價值觀念上的混亂與迷茫,從而為行政人從道德他律走向道德自律提供了前提與可能。

最后,實現公共行政的道德化。在行政倫理建設的過程中,我們主張通過行政倫理的法律化設定公共行政的“底線倫理”,但不能因此否認道德的價值。應該說法律與道德的互補性是不可偏廢的,法律和道德都是對于人類行為的規范,法律的強制力體現了國家權力的制約,而道德的約束力則來源于社會權力的壓力與督促。事實上,在協調人與人、人與社會、人與自然的關系上,法律的功能是有限的,提供的只是最低的和起碼的行為準則,而這對于行政體系的良性運行是不夠的。所以行政倫理建設的歸宿是實現公共行政的道德化。

公共行政道德化則包括了兩個向度:一是公共行政的制度和體制的道德化,即制度安排中有道德化的合理制度,包含著道德實現的保障機制,又有利于道德因素的生成和成長,能夠對行政人員的道德修養的提高有鼓勵的作用;二是行政人的道德化,它旨在期望行政人以道德主體的面目出現,在行政行為中從道德原則出發,堅持道德價值取向,公正地處理行政人與政府、公眾之間的關系。應該說二者相互制約,缺一不可。失去了制度的道德化,行政人的道德是不穩定的;而不能最終實現行政人的道德化,制度的道德化將失去意義。