行政問責制中的公民參與

羅玉潔 和珊珊

一、公民參與行政問責的理論依據

人民主權論認為國家的主權屬于全體人民,人民有最高的權力。政府及行政官員和公民完全是一種委托和任用的關系,他們僅僅是以主權者的名義在行使主權者所委托給他們的權力。盧梭認為,“越是政府應該有力量來約束人民,則主權者這方面也就越應該有力量來約束政府。”①基于以上的理念,人民要特別防止政府官員由人民的辦事員蛻變為人民的主人,要監督和限制他們的權力。在權力被濫用的情況下,人民有充分的權利改變、收回官員的權力。密爾曾提到,“政治生活中‘最困難的是精英統治與精英責任之間是否形成一致的關系。”②在對權力制約方面,他相信公民參與的重要性,把公民參與看成是一種克服違規問題的辦法。從公民自身的角度出發,科爾的參與民主理論要求公民直接參與對政府及其官員的行政問責,因為在對公共權力進行監督和對過失權力進行責任追究的同時,也促進了公民自身社會能力和政治能力的發展。

二、我國公民參與行政問責存在的障礙

(一)公民作為問責主體資格未得到實現

“在法治國家里,政府官員要受到四種力量的問責,一是民主授權的最高權力機關,二是政府專門監督機構,三是行政主管部門,四是政府之外的監督系統。”③公民理所當然是行政問責主體。然而,我國當前絕大多數行政機關中主要實行的是內部問責制,并沒有明確的規定公民的問責主體地位和作用,只是原則性的要求發揮人民群眾的監督作用,尊重人民群眾的權利。這樣的規定過于籠統,使公民作為問責主體的地位無法得到充分實現。

(二)公民參與行政問責的途徑不暢通

隨著我國公民獨立意識的普遍增強,公民參與意識明顯提高,但目前我國公民參與行政問責的渠道相對較少,途徑不暢通。由于我國的行政問責程序的封閉性,使得信息公開的內容、形式、時間等都是由行政機關單方面決定,造成公民無法及時、準確地獲得行政問責的相關信息,很難形成外在的監督。現今我國公民參與行政問責主要是通過聽證和信訪等形式進行的。而目前我國的公民聽證會存在著代表遴選不科學、聽證會多流于形式等問題。公民信訪中也時常出現被問責對象對上訪者打擊報復的現象,很多公民無法在問責后保障自己的人身安全,導致公民對于行政問責的參與處于一種非常被動的狀態,極大地影響了行政問責的力度。

三、改善我國公民參與行政問責制的對策思考

(一)加強公民行政問責參與的制度化建設,保障公民參與行政問責的權利

創建科學合理的公民行政問責參與制度是公民行政問責參與制度化的前提。首先,在尊重憲法和有關法律對公民政治權利規定的前提下,建立公民參與行政問責的法律規范和制度體系。用法律規范的形式對公民參與的內容、范圍、方式予以確定,明確公民在行政問責制中的各項權利,特別是知情權、表達權、監督權、聽證權等涉及參與的權利。其次,在明確公民權利的基礎之上,必須將公民參與作為行政問責的必經程序。這樣用制度化的形式來調整和規范公民參與,可以使公民充分認識到公民參與對于維護自身合法權利的重要性,增強其參與的自覺性、主動性。總之,只有盡快推出公民參與行政問責的相關法律法規,進一步肯定公民參與行政問責的合法性,將公民問責的可行意見、規定轉變為法律,公民參與才有法可依,有章可循。

(二)打造公民參與行政問責的現實平臺,確保公民參與行政問責途徑暢通

問責途徑的暢通與否,是判斷公民參與行政問責效果的基本標準。筆者認為建立和完善公民參與行政問責的現實平臺主要應從兩方面著手。一是完善政務信息公開機制。首先,明確政務公開的范圍和方式,規范政務公開的運作。在法律允許的范圍內,真正把人民群眾最關注以及涉及到人民群眾切身利益的事項予以公開,從而使政府及其官員的整個活動置于公眾監督之下。其次,加快完善電子政務,大力推進電子民主。一方面推動行政權力規范、公開、透明運行,另一方面便于公民的監督和信息的反饋,從而有利于增強官員行政問責的力度。二是在完善現有公民參與問責途徑的同時,創新公民參與問責此外,公民可以利用公眾接待的權利、人身安全等方面的保護。同時,公民應懂得運用不同的渠道去影響官員日、市長熱線電話等方式對官員行政問責的相關問題表達自己的意見。

(三)推動參與型政治文化的發展,加強公民參與行政問責的意識

一個民主的環境氛圍,有助于推進公民參與行政問責。通過參與型政治文化的塑造和發展,一方面采用宣傳、告知等方式加強公民政治教育,提高公民的認知能力,推進公民作為問責主體意識的覺醒,讓公民認識到參與官員行政問責既是自己的義務,更是自己的權利,從而使公民積極主動地參與行政問責。另一方面,在此基礎上,公民需要進一步提高自身行政問責參與的理性程度,避免非理性的情緒型參與。經過長期的社會化公民參與,使公民對于參與行政問責制度和規范成為一種內在價值認知,并成為其參與行政問責潛移默化的行動準則和行為模式。