我國行政程序立法設想

陳園園

一、行政程序立法“細節化”

行政程序是指行政主體實施行政行為時所應當遵循的方式、步驟、時限和順序。①行政程序法則是規范行政程序的法律。作為規范行政權,體現法治形式合法性與合理性的行為過程的法律,行政程序法是實現行政法治的重要前提,也是衡量一國行政法治程度的重要標志。

行政程序法是一個國家的法律制度向精細化方向發展到一定程度的產物,它的動力是廣大公民的權利要求向細節化方向發展。②行政程序立法“細節化”是其制度合理性的必然要求。程序正義的實現,其程序設計的細節化是其成功與否的核心評價指標。

盡管《湖南省行政程序規定》被譽為具有里程碑意義的立法,但其在“細節化”方面卻暴露出諸多的弊病。以行政執法聽證為例,第一百四十條規定:行政機關舉行行政執法聽證會,應當在聽證會舉行7日前將聽證會的事項書面通知當事人、利害關系人。通知應當載明以下內容:(一)當事人、利害關系人名稱或者姓名;(二)聽證主要事項;(三)聽證會的時間、地點。其中第二款第二項“聽證主要事項”作為概括性描述缺少細節表述,極易在實踐中異化。

相較而言,日本《行政程序法》則要詳盡得多,其第15條規定,行政廳在舉行聽證的期日之前相當的期間內以書面的方式通知當事人預定的不利益處分的內容以及作為根據的法令條款、構成不利益處分原因的事實、聽證的期日以及地點、主管聽證事項的組織和地址等事項。在例外情況下,行政廳也可以以公告的方式作出上述通知行為。③

既包括聽證之前通知的具體內容,也包括聽證事項所處分對象和結果的依據。較之《湖南省行政程序規定》之表述,后者的描述使人無法準確把握立法者意圖。實踐證明,行政行為運行過程中,在行政程序不合理、不確定的情況下,行政工作人員主觀隨意性增強,掌握的權力就增大,產生徇私舞弊和腐敗的可能性也大大增加,而這種模糊立法語言必將導致權力裁量濫用,各地執法尺度不一,聽證實施各行其是,最終法律規范虛設。

《湖南省行政程序規定》作為我國行政立法與行政程序研究和實踐的一個縮影,充分反映了我國現代行政立法仍然具有的較多缺陷與不足。“細節化”把握不到位正是這一缺陷的最集中體現,也是法律施行異化或失范的溫床。因而,在對湖南省行政程序規定的比較分析之后,我們可以得到一個最為重要的啟示之一——行政程序立法必須“細節化”。在行政程序立法中,以引導、規范、監督行政行為運行全過程為核心追求,詳盡的規定行政行為運行的步驟、時限和方式。

二、歸責原則——違法性標準

《湖南省行政程序規定》關于歸責原則的規定為第九章第一百六十七條、一百六十八條。

第一百六十七條:實行行政問責制度,對行政機關及其工作人員的行政違法行為進行責任追究。行政問責應當堅持實事求是、錯責相當、教育與懲戒相結合的原則。

第一百六十八條:行政機關在實施行政決策、行政執法和其他行政行為過程中,因工作人員故意或者重大過失,導致行政行為違法且產生危害后果,對行政機關及其工作人員應當追究責任。

根據上述規定,違反行政程序責任承擔必須同時具備行政行為違法和產生嚴重后果。此承擔責任方式顯然過于苛責,行政相對人承擔舉證責任過大,不利于相對人主張其權益。責任規定虛設必將導致行政機關及其工作人員怠于認真履行職責,最終使得規定失去有效性。這一點在已經實施一周年的《政府信息公開條例》中已經得到充分的證實。

因而,我國行政程序立法應當以制度經濟學和法社會學的分析工具充分論證在《行政程序法》中應當采用何種歸責模式。這種模式的采用不僅立法技術的問題,更是立法政策和立法目的的考量。依我國程序意識較差的文化傳統,缺乏有力的懲罰制度安排必然使得程序法無法從應然走向實然,故筆者建議采取違法性標準,即只要存在行政行為違法就可構成責任承擔要件。

三、結語

《湖南省行政程序規定》至今方實施幾月,實踐效果尚難檢驗,但其制度性弊端已然暴露無疑。這種弊病的呈現為我國統一行政程序立法提供了實驗性的基礎和經驗,其帶給我們的啟示無疑是寶貴的,也是值得我們認真研究和深度考量的。除上述關于“細節化”問題和責任問題以外,《湖南省行政程序規定》能否擺脫《政府信息公開條例》所遭遇的“玻璃門”現象也值得關注,其經驗無疑可以使得我國制定統一行政程序立法更加趨向務實和可行。