公權與私權的博弈

周江濤

《物權法》第42條第一款規定:為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。很明顯,法律上對“公共利益”只是籠統地提及,但究竟何為公共利益,卻沒有明確的界定。這就可能造成公權力濫用,并侵害個人的合法權益。

一、界定公共利益的必要性

(一)行政權力相對強大,容易侵害私人權利

我國與西方很多國家比起來,政府的權力相對較大。正如英國的阿克頓勛爵所說:權力導致腐敗,絕對的權力絕對導致腐敗。如果對公權力在立法上缺乏約束,就可能會被濫用。再加上我國缺乏市民社會傳統,民眾的權利意識不強,立法上將“公共利益”予以明確化就顯得更加必要。

(二)政府的雙重角色及法院的無能為力

在當今的中國,因公共利益的濫用而侵犯個人權利時,個人的合法權利往往得不到應有的保護。出現這樣的情況,與政府在界定公共利益的時候充當的雙重的角色不無關系,即它既是當事者一方,又是裁決方——“公共利益”標準的提供者。這種既當裁判員,又當運動員的做法就有可能導致政府濫用自己的權力,侵犯個人的合法權利。另外,即使通過行政訴訟,恐怕也很難達到維護自己的權利的效果。因為公共利益概念本身的模糊性,法官在進行司法裁判的過程缺乏相應的司法依據,也就難以真正維護私人的權利。

(三)社會秩序的考量與和諧社會的建設

目前,我國提出了建設和諧社會的口號,這要求社會中盡量避免糾紛的發生,即使發生了也能得到及時、合理的解決,從而形成政府和民眾間以及民眾之間的和諧相處關系。在這樣的政治訴求下,就要求對公共利益在立法上加以界定,以加快推進和諧社會的建設。

二、公共利益的界定

(一)公共利益的含義的爭論

關于公共利益的含義,可謂是仁者見仁,智者見智。邊沁就認為社會利益是“組成社會的各個成員的利益之總和”,而政府的職責就是通過避苦求樂來增進社會的幸福。豍龐德則是把利益分為個人利益、公共利益和社會利益。在他看來,公共利益是“涉及到政治組織社會的生活,并以政治組織社會名義提出的主張、要求和愿望”。他強調三種利益之間既可能相互沖突,又可能相互的重疊。在三者發生出現沖突時,則需要相互之間進行協調。豎而科斯和波斯納則注重強調效率和正義,主張用最有效率、最節約的方式實現效益的最大化。在我國國內,也有不同的主張。比如梁慧星教授認為,公共利益必須是全體社會成員都可一直接享受的利益,如公共設施、國防、環保等,而經濟開發區、城市改造、商品房開發等屬于間接利益的則不在此列。豏王利明的觀點則是簡單意賅,認為所謂公共利益,就是不特定的社會成員所享有的利益。豐當然,還有公法上很多學者的觀點,在此不一一羅列。對于以上觀點,都有一定的合理性。但是,如果給公共利益下一個內涵和外延都十分明確的概念,則是十分的困難。

(二)公共利益的特點

從學者們的爭論來看,公共利益的內涵和外延,難以確定。那么,不妨先分析一下它的幾個特點,然后再抽象出其概念。

1.受益主體的廣泛性和不特定性。公共利益中“公共”的二字表明了其受益主體的廣泛性。依照邊沁的理解,“公共”的意思就是社會上的全體人,但學界比較統一的觀點認為其應該是社會上的不特定的多數人。因為,利益相互之間往往會有沖突,欲實現公共利益可能就需要犧牲少部分的利益。所以,受益主體既是廣泛的,也是不特定的。

2.價值判斷的多元性和主觀性。利益指的是主體對客體的一種價值判斷。豑那么,公共利益就是大多數人價值判斷的結果。由于是多數人的價值取向,使得公共利益具有了多元性和主觀性的特征。

3.內涵的不確定性。公共利益的不確定性是指公共利益在不同的時代、不同的區域都可能是不同的,它經常處于變化之中。比如,在我國封建社會中,“三綱五常”的倫理秩序可能是那個時代的公共利益,但是在現代社會卻沒有其生存的空間。同時,在不同的國家和不同的地區也會有差異,比如中國和西方國家之間就會有很大的不同。

(三)公共利益和幾組概念的比較

1.與國家利益。公共利益和國家利益容易發生混淆。一般而言,國家利益可從兩方面來體現。一是指一個民族國家的利益,它往往在外交上體現。二是指國內政治意義上的國家利益,意指政府利益或是政府所代表的全國性利益。豒在此,主要討論第二個方面的國家利益。依照史尚寬先生的觀點,國家利益只是公共利益的一個下位概念。

2.與政府利益。公共利益和政府利益不能等同。正如有學者所說“法律上所稱公益者,并非抽象的屬于統治團體或其中某一群人之利益,更非執政者、立法者或官僚體系本身之利益,也非政治社會中各個成員利益之綜合,而是各個成員之事實利益,經由復雜交互影響過程所形成理想整和之狀態”。豓而政府利益集中體現在政府官員的政治績效,政府公務員的工資發放、獎金和福利的增加,政府設備的更新和改善,乃至政府不同部門的“部門利益”和不同層級政府的“地方利益”之上。豔

3.與私人利益。公共利益是對眾多私人利益的概括和抽象,它源于私人利益又高于私人利益,大多數情況下,兩者是一致的,即滿足公共利益的同時也就滿足了私人利益。但是,在個別的情況下,兩者也會發生沖突。正如西塞羅所說:公益優于私益。此時,個人利益就應該服從公共利益,犧牲了個別而成就了公共。當然,對個人權利的剝奪是有嚴格的限制的,并且要給予個人以合理和公正的補償。

4.與商業利益。關于這個問題,是當今討論的熱點,因為政府經常假著公共利益的旗幟,去為一些商家實現商業利益。有人十分尖銳的指出,此種情況下的政府實際上就是商家的合伙人。梁慧星先生認為,應該嚴格限定公共利益的范圍,不得將商業利益當作公共利益,從而防止公共利益被政府濫用。豖而王利明先生則認為,在一定情況下,商業利益也可轉化為公共利益,對此應該具體問題具體分析,不得一概而論。豗針對這個問題,首先應堅決反對那些在公共利益掩護下實現商業利益的做法,其次也應該注意現實中的特殊情況,具體問題具體分析。比如,現實中具有公益性質的公交公司、自來水公司,它們雖然是商業組織的,但他們的公益性質卻更加濃厚。

對學者們討論的“公共利益”概念進行梳理,并在分析公共利益的特點及和與相關概念進行區分后,我們可以這樣來界定“公共利益”:它指一定區域內的大多數公民認可或同意的符合他們自己價值判斷的利益。

三、我國在立法上的選擇

(一)其他國家的立法模式

在選擇立法模式之前,我們不妨先看一下其他國家是如何規定的。縱觀其他各國在這個問題上的立法,一般有概括式、列舉式和混合式三種模式,下面分述之。

1.概括式規定。如法國民法典規定,“為了公共利益的需要,包括直接的公共工程和間接滿足公共利益的建設,以及政府進行宏觀調控的需要”,可以由政府對私有土地進行征用。

2.列舉式規定。如日本土地征收法就規定,“為了興辦各種社會公共事業,如道路,公園、堤防以及港灣建設等”,可以征用私有土地。

3.混合式規定。混合式規定是綜合概括式規定和列舉式規定各自優點的一種較為全面的立法模式。

(二)我國的立法模式選擇

通過對其他國家和地區的立法模式的了解,我們知道了列舉模式有可能難以窮盡所有的情況,概括式又過分的抽象,不具有可操作性。而如果采用折中的觀點,即混合式的立法模式的話,雖然結合了兩者的優點,但是最終難免還是會出現一個兜底條款。可是這樣的兜底條款的出現,實際上還是概括式模式的思維結果,最終還會遭遇到概括式所遇到的問題,缺乏應對新情況時的靈活性。

我國究竟該該采取那種立法模式呢?抑或擯棄以上幾種模式,另起爐灶?其實,人們在界定公共利益時感到困惑的部分原因在于對這個概念的要求過于完美。人的認識能力在一定的時空條件下是有限的,與其苛求十全十美而使概念復雜的不可定義,還不如滿足于一個有局限甚至有缺陷的定義。因此,面對“公共利益”,立法上不應該選擇回避。

誠然,無論那一種模式實際上都有其弊端。概括式模式模糊不清,不具有可操作性。而混合式也同樣因為其“兜底條款”而陷入類似的困境。列舉式雖然清晰、明了,便于操作,但無法應對現實中出現的新問題。

筆者認為,在列舉之后再加上一個補充性的條款應是必然的選擇。但是,這個補充性條款并不同于上文所提到的“兜底條款”,它是一個程序性規范。也就是說,當現實中出現新問題,對其是否應該屬于公共利益有爭議時,由立法機關來確定。如果立法機關認定其為公共利益,就可以通過增加立法中的列舉事項來加以確認。在現代國家,人民才是國家的主人,應該把判斷公共利益這樣的大事交給人民自己來決定。具體到中國的實踐中,就是讓由人民選舉出來的人民代表大會及其常委會來決定。從這個角度來講,該條款就就具有了開放性,可以通過立法的途徑不斷的補充和完善。另外,它也可以根據地區的差異在不同的地區作出不同的規定。惟其如此,公權力和私權利才能在法律框架內和平相處,可以減少社會中此類問題的糾紛,并最終實現建設和諧社會的目標。