檢察機關提起行政公益訴訟問題之探析

李坊靜 陳家傲

一、檢察機關提起行政公益訴訟的必要性和可行性

(一)檢察機關提起行使公益訴訟的必要性分析

1.現實之要求。隨著經濟的發展和人們法律意識的提高,人們開始關注行政機關有關公共利益的決定甚至規范性文件,對于不利公共利益、損害公共利益的行政行為,人們開始訴之法院,以尋求保護,但由于《行政訴訟法》第四十一條做出了行政訴訟原告應為行政管理相對人的規定,因此這就使得基于公共利益而提起的訴訟被擋在了法院之外,而現實生活中卻有諸多損害公共利益的行政行為存在,特別是關乎人民生命健康和基本權利,如對醫藥的監管,環境的治理和監控,及教育文化事業的管理等,基于此,學者提出了行政公益訴訟的原告應擴大化,確立自然人,社會團體及檢察機關的原告資格,而筆者認為,基于中國法制現狀,確立檢察機關的行政公益訴訟原告資格才是重中之重,也是當務之急,通過自然人和社會團體來行使公益訴權還存在很多缺陷,只有盡快確立檢察機關的行政公益訴訟的原告資格,才能有效解決當下行政公益訴訟的問題。

2.檢察機關的職責使然。檢察機關是和行政機關相互獨立的國家機關,它是我國的監督機關,承擔監督行政機關和其他國家機關的職責,《行政訴訟法》第10條也有相應規定:人民檢察機關有權對行政訴訟實行法律監督。這就說明檢察機關提起公益訴訟是其職責本身應有之義,對于行政機關有關公共利益的不作為、濫用職權、不當行政行為等,有必要承擔起監督的職責,向公正機關即法院提起訴訟,而不能僅僅停留在有監督之名而無監督之實的層面,只有這樣,檢察機關的監督權才能得到真正意義上的貫徹實施,行政機關的行政行為才能得到有效監督。

(二)檢察機關提起公益訴訟的可行性分析

1.理論研究日趨成熟。有關行政公益訴訟的研究已開展多年,在國內也已經引發了熱烈的討論,學者、專家紛紛提出了建議,雖然也有持反對態度者,但大多數還是對在我國實行行政公益訴訟表示支持,有很多文章專門就確立檢察機關在行政公益訴訟中的原告資格及制度構建問題做出了專門論述,這些理論雖然觀點不一,不成系統,但卻在不斷完善之中,并且在總體上為我們將來實行檢察機關的行政公益訴訟做了理論鋪墊。

2.國外有相關先例可供參考。對行政公益訴訟的研究在我國是近幾年的事,可能還是一個新課題,但國外對此卻已研究很久了,根據《美國法典》有關規定,檢察官在涉及聯邦利益等7種民事案件中,有權參加訴訟.根據《美國區法院民事訴訟法規》第17條規定,在法定情況下,保護別人利益的案件也可以用美利堅合眾國的名義提起。例如“相關人訴訟、職務履行令請求訴訟和禁止令請求訴訟。”在英國,檢察長是唯一在法庭上代表公眾的人,是公共利益的保護人。私人不能直接提起阻止公共性不當行為的訴訟,只能請求檢察長的同意以檢察長的名義提起,為“檢察長根據某某的告發”,被稱為“告發人訴訟”。

3.相關立法提供了空間。《行政訴訟法》第10條(參見前面所述)對檢察機關對行政訴訟的監督權做了明確規定,這一條其實是對檢察機關監督行政訴訟的原則性規定,為檢察機關行使行政公益訴訟權提供了空間。因為監督權是非常廣泛的,它包括對行政機關提出建議,做出提醒,當然也包括直接拿起訴訟的武器把行政機關推向法院的審判庭,由審判機關來做出決定,同時,我國《憲法》第一百二十九條規定:中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關,而憲法是我國的根本大法,在法律體系中處于最高的地位,這一原則規定也為檢察機關行使公益訴訟權提供了保障,在這一原則的指導下,我們可以將其監督權具體化。

二、檢察機關提起行政公益訴訟的優勢和缺陷

(一)檢察機關提起行政公益訴訟的優勢

1.在我國,行政機關,審判機關和檢察機關,相互獨立,檢察機關獨立于行政機關之外,并且擁有對行政機關監督的權力,它是我國的一個專門的國家機關,因此相對于自然人和社會團體來說,檢察機關更有實力和條件和處于強勢地位的行政機關相抗衡,檢察機關有專門的人員、技術和資金作保障,并且享有自然人和社會團體不具備的調查權,這樣就增加了行政公益訴訟的勝算,更好地控制和制約行政權力。

2.檢察機關積累了不少經驗。自《行政訴訟法》頒布以來,檢察機關行使行政監督權積累了不少寶貴的經驗,各地檢察機關已普遍設立了行政檢察機構,專門負責行政案件的監督。部分檢察機關已在實踐中對行政公訴作了有益嘗試和探索,積累了豐富經驗。1997年,河南方城檢察機關第一次提起國有資產流失的訴訟。另一方面,刑事公訴制度已臻成熟,檢察機關在這方面積累的豐富經驗,可供其參考和借鑒,而這些,相對于個人和社會團體來說無疑是一大優勢。

(二)檢察機關提起行政公益訴訟的缺陷

1.目前,檢察機關的職責主要體現在繁多的刑事公訴案件中,讓檢察機關承擔起行政公益訴訟的職責勢必加重檢察機關的負擔,因為,一旦賦予其行政公益訴訟的職責,行政公益訴訟的案件可能隨之涌來,而基于行政公益訴訟的特殊性,檢察機關有必要配備專門的人員來承擔,而這又為目前的檢察機關人力和財力所限制。

2.檢察機關雖獨立于行政機關,但實際上,檢察機關和行政機關之間存在很大聯系,其財力人力在很大程度上受制于行政機關,因此在訴訟過程中,難免會受到作為被告的行政機關的干涉,這就為檢察機關的訴訟造成了阻礙,不利于其正常開展工作,而在這方面,個人和社會團體受到的干涉要相對少些。

三、檢察機關提起行政公益訴訟的制度構建

(一)范圍

對于檢察機關提起行政公益訴訟應該確立一定的范圍,在這里,筆者認為由檢察機關提起行政公益訴訟的案件,應該符合以下三個條件:

1.案件所涉利益應為較大或重大“公共利益”。至于公共利益的界定,本文不做過多論述,筆者認為,檢察機關可以對依申請提起訴訟的案件(后文將闡述)進行審查,看該案件是否涉及公共利益,對于有行政相對人的案件,檢察機關可以決定不予提起訴訟,此外,由檢察機關提起訴訟的案件所涉及的公共利益需為較大或重大,對于如何界定較大和重大,我們可以從其涉及范圍,損害大小和程度,社會影響及惡劣程度,做出行政行為的行政機關的級別等各方面進行區分,只要具備其中之一者,就屬于行政公益訴訟范圍。

2.所涉行政機關的行為為具體行政行為和抽象行政行為。對行政機關的具體行政行為提起訴訟為《行政訴訟法》所明確規定,而公共利益在很多情況下由行政機關的抽象行政行為所導致,如頒布規章或規范性法律文件,對于這種尚未造成損害或已經造成損害的行政行為,同樣要納入行政公益訴訟的范圍,對于抽象行政行為納入訴訟范圍的問題,也為理論界所推崇,行政公益訴訟也應順應這一潮流,這樣更有利于有效及時地保護公共利益。

3.行政行為有損害公共利益的危險性。行政行為只要具備危害公共利益的危險性就可以對之提起訴訟,而不管損害是否已經產生,而如果行政行為不可能產生危險性,當然就不應納入行政公益訴訟范圍。

(二)檢察機關提起訴訟的方式

檢察機關提起訴訟的方式,筆者認為可以分為兩種,即依申請提起和主動提起:

1.依申請提起。如前文在受案范圍中已經提到,對于案件所涉及利益應為較大或重大“公共利益”,對于涉及較大公共利益的,應規定必須有自然人或社會團體向檢察機關提起申請,對于無人申請的,檢察機關可以“不告不理”,這樣,一方面可以為較大公共利益的保護提供可能的途徑,另一方面,又或多或少可以減輕檢察機關的負擔,節省資源,如果一概規定,只要是涉及較大公共利益的案件檢察機關就有義務提起訴訟,勢必使檢察機關無法承受。

2.主動提起。如果行政公益訴訟涉及到了重大“公共利益”,那么檢察機關就有義務行使訴訟權利,而不管是否有人提出申請,因為重大“公共利益”涉及范圍之廣,影響之大,損害程度之深,如果自然人和社會團體沒有進行起訴,而檢察機關也并無此義務,而讓它處于無人管的境地,這無疑不利于社會和人們生活。

(三)提起程序

檢察機關提起行政公益訴訟的程序也是一個非常重要的問題,程序的合理和科學與否,必將影響實體權利的實現,這一程序應根據行政公益訴訟的特點,制定與之相應的程序,筆者認為對于不同性質的案件應區分對待。我在此作兩種區分:

1.損害的行政行為。對于這類行政行為,對符合條件的,檢察機關可直接向法院提出訴訟。

2.尚未產生損害的行政行為。如果行政行為還沒產生實際損害,檢察機關應先向行政機關提出撤銷或修改建議,對行政機關不做回復或拒絕撤消或修改的,檢察機關方可向法院提出訴訟。這樣規定,有利于節省司法成本,提高效率,從而更快地解決所涉及的問題。

(四)舉證責任和訴訟費用的承擔問題

1.在行政訴訟中,原則上實行“舉證責任倒置”,被告對做出的具體行政行為負有舉證責任,應當提供做出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件的規定,行政機關如果不能對此舉出證明,將承擔敗訴的風險。對于檢察機關作為原告的行政公益訴訟的舉證規則,學術界說法不一,大致有三種觀點,本文大致歸納如下:

第一種,認為檢察機關在人力、財力和技術上基本可以和行政機關平衡,不存在誰占有優勢,因此在舉證責任的分擔上也應采取平均主義,即遵循民事舉證規則“誰主張,誰舉證。”

第二種,認為除法律依據和主體資格由行政機關承擔外,其余的則實行“誰主張,誰舉證。”

第三種,認為雖然檢察機關不同于個人和社會組織,但其除了承擔損害事實,行政機關濫用職權的事實,不作為的事實,和民事事實承擔舉證責任外,對于其它項則仍應由行政機關承擔。

本文支持第三種觀點,并且,筆者認為,行政公益訴訟雖然有很多特殊性,但在舉證責任方面卻沒必要也沒理由有所特殊,它仍然堅持普通行政訴訟的舉證規則,即實行嚴格的“舉證責任倒置”,行政機關應該對行政行為的合法性,實體事實,程序事實及法律依據,主體資格等承擔舉證責任,檢察機關雖然是個國家機關,在各方面都強于個人和社會組織,但它畢竟是為了公共利益而承擔起了責任,在某種意義上它是代表公眾,因此不能完全等同于國家機關與國家機關之間的訴訟,所以不能一味地以此為由而主張“誰主張,誰舉證。”另一方面,由行政機關承擔舉證責任,也符合現代法治政府的理念,更有利于控制政府權力過分膨脹,更有利于檢察機關對行政機關實行有效監督。

2.檢察機關行政公益訴訟的費用問題。行政公益訴訟一個顯著的特點就是,不管由誰提起訴訟,其目的都是為了公共利益。因此,有關行政公益訴訟的費用應參照檢察機關提起刑事公訴的有關規定,無須交納訴訟費,由于審理對象涉及公益,法院對檢察機關不該應收取任何訴訟費用。