淺析適用檢察建議的問題與對策

繆海英

檢察建議是檢察機關依照憲法和法律規定,在履行法律監督職能時向有關單位提出的司法建議①。從具體內容上看,檢察建議是檢察機關在履行法律監督職能過程中,為有利打擊、減少和預防犯罪,針對有關單位在執行法律法規等規章制度以及法制教育等方面存在的問題,有針對性地提出的糾正違法、堵塞漏洞、消除隱患、防患未然的整改建議。檢察建議作為一種社會監督形式和手段被廣泛運用,為維護社會穩定起到了一定的積極作用。然而,隨著法制建設的不斷深入和完善,檢察建議的存在受到了學界的質疑,甚至檢察系統內部對檢察建議的認識也存在不同的理解,這不僅影響了檢察建議的質量,也很大程度地影響了檢察建議的作用。對此,筆者認為極有必要對檢察建議進行再認識和提高,對檢察建議的運用進行再規范。

一、適用檢察建議的合法性、合理性

人民檢察院是國家法律監督機關,在司法實踐中,通過審查起訴、民事行政檢察等對訴訟活動進行監督,通過批準逮捕職能對偵查活動進行監督,通過偵查職務犯罪對國家工作人員履行職務進行監督。同時,《中華人民共和國刑事訴訟法》②和《中華人民共和國人民檢察院組織法》③中均對人民檢察院向公安機關、法院提出“檢察建議”進行了原則性規定。《人民檢察院刑事訴訟規則》④以及《中共中央國務院關于加強社會治安綜合治理的決定》⑤規范性文件中則明確規定提出“檢察建議”的若干情形。《檢察官法》⑥明確規定提出檢察建議或對檢察工作提出改革建議被采納,效果顯著的,應予表彰。雖然上述規定沒有明確檢察建議的具體內涵,但卻認可了檢察機關擁有檢察建議權。如此可見,檢察建議是檢察監督職能的一種衍生的、非訴訟監督權,檢察機關適用檢察建議符合法律精神。

此外,從長期的檢察實踐看,檢察建議是檢察機關發揮法律監督職能,具有一定法律效力的非訴訟法律文書,體現了檢察機關發揮法律監督職能作用的延伸和輻射,是擴大辦案效果的一種形式⑦。檢察機關在偵辦職務犯罪、審查批捕、審查起訴等辦案過程中,往往容易發現發生刑事案件的機關、企事業單位在制度和管理上存在的漏洞和問題。檢察機關通過分析發案特點和原因,及時提出有針對性的檢察建議,對預防和減少犯罪的發生,有效糾正違法行為起著重要作用。正如“正義網”報道的一個個實例:檢察建議保“的士”司機平安、一份檢察建議18萬元公款;檢察建議化解“校園暴力”、檢察建議60名失足少年判緩刑等等,這些事實恰恰說明了檢察建議的存在是十分有利于國家干部、國家機關、企事業單位乃至社會的健康發展。

二、適用檢察建議存在的問題

如前文所述,雖然檢察建議于法有據、于實有利,但在司法實踐中仍難免出現一些問題。結合我院的一些情況對檢察建議的有關問題進行了初步了解,筆者認為檢察建議在實踐中主要存在以下幾個問題:

(一)檢察建議文書制作不規范

首先,檢察文書內容制作不嚴謹。目前仍有不少檢察建議書制作不規范,違反了法律文書的用語要求,如有的檢察建議以院的名義發出,有的則以職能科室的名義發出等,很大程度上降低了檢察建議的權威性。其次,制作程序不規范。目前檢察建議沒有遵循統一的程序規范,在制作、簽發、審批、管理、效果反饋等方面都相當隨意,無規可循,一定程度上破壞了檢察建議的嚴肅性和執行力。

(二)檢察建議質量不高,針對性不強

檢察建議質量不高,特別是建議事項沒有經過對案件發生的原因、特點和規律缺乏深入細致的分析,或雖有分析但泛泛而談,流于形式,缺乏實質性內容,對發現的問題、原因籠統地表述為“財務管理制度不健全、不規范,財經制度執行不嚴”等,提出的對策則是“加強干部職工政治思想、法制教育,提高政治業務水平、職業道德和法律素質,完善相關財經制度”等。建議問題、原因及對策千篇一律,對被建議單位沒有任何可以整改借鑒的地方,缺乏針對性和可操作性,從而也導致執行效果差。

(三)檢察建議執行效果差

檢察建議發出后,由于承辦人工作任務繁忙或重視不足等原因,沒有及時與收文單位溝通,督促、協助其整改落實,特別是當建議質量不高時,收文單位往往也是草草完成回復、應付了事,這樣不僅沒有發揮其應有的作用,反而削弱檢察建議乃至檢察機關的權威。其次,在制發檢察建議時,存在把建議直接并且只發給發案單位,忽略某一行業或幾個部門普遍具有的系統性、傾向性問題等問題,而自己糾正自己的錯誤往往是最難的,特別是當涉案人員為單位主要負責人時,最終導致建議內容無法落實、執行。

三、規范適用檢察建議,有效提高執行力

毫無疑問,如果沒有得到切實的落實,再多再好的檢察建議也只是一紙空文。筆者認為應從以下幾個方面提高檢察建議的執行力:

(一)統一管理,規范檢察建議書的格式

為了加強對檢察建議的管理,督促檢察建議的切實落實,有必要對檢察建議實行統一管理,在格式、內容、適用范圍、適用時間、適用程序進行全面規范,具體包括檢察建議的制作、發布、發送、備案、回復、異議、變更、撤銷程序等等,突出對檢察建議的適用范圍、時效、程序、質量的控制。同時,通過加強對檢察建議的流程管理,動態關注檢察建議的施行情況,針對其在施行過程中所遇到的問題和阻擾障礙,采取有效措施予以解決,保證檢察建議制作和發布的嚴肅性和權威性,促進檢察建議得到切實的落實。

(二)提高檢察建議質量,有的放矢

檢察建議所依據的事實理由是否真切,其具體理由是否充分,其措施是否切實可行,嚴重影響著被建議單位對檢察建議的態度和接受程度。因此,提高檢察建議質量是擴大檢察建議有效適用的關鍵。檢察機關在制作檢察建議之前,必須通過調查全面掌握案件的事實情況,深入分析被建議單位在制度和管理存在的問題和漏洞。只有加強調查研究的工作,全面摸清具體情況,準確把握問題所在,做到言之有物、言之有理、言之有據,才能在檢察建議中做到有的放矢切中要害,避免言之無物的空話套話,確保檢察建議內容的針對性、措施方案的可行性。

(三)整合監督機制,督促檢察建議的落實

檢察建議的落實作為一項跨單位、部門工程,僅僅依靠檢察機關自身的力量難以保證檢察建議得到落實。因此我們必須充分利用被建議單位外部的剛性監督機制,整合各種監督機制,形成監督合力,督促檢察建議的落實。如對公安機關、人民法院等機關提出的檢察建議,如果被建議單位不予采納落實,檢察機關應采取其它法定監督方式或者向其上級主管部門報送檢察建議,或者向同級人大常委會報送備案檢察建議,發揮各部門權力監督的剛性,使檢察建議的內容得以落實;對企事業單位提出的檢察建議,如果被建議單位不予采納落實,檢察機關應向被建議單位所屬的行業協會、業務主管部門報送檢察建議,發揮這些協會、部門業務監督的剛性,落實檢察建議的內容。

(四)強化跟蹤回訪,確保建議取得實效

檢察建議發出之后,檢察機關應主動到被建議單位了解情況,就建議所提問題是否符合實際,是否有遺漏,建議措施是否適當等方面,向其征求意見;及時詢問建議落實的情況和遇到的困難,幫助被建議單位解決影響檢察建議落實的弱點、焦點以及難點問題,督促被建議單位落實檢察建議,既服務了被建議單位,又可以確保將檢察建議落實到實處。其次,檢察機關收到被建議單位的回復后,應當組織人員適時對收文單位開展回訪,考察檢察建議落實情況,進一步鞏固成果。

最后,筆者認為,為適應依法治國的要求,應盡快立法確立檢察建議的法律地位,以便確保檢察建議權行使適當,全面發揮預防犯罪和其他違法問題發生,保障經濟健康發展和社會安定的作用。而在當前立法機關尚沒有完善相關法律規范的情況下,人民檢察院有必要對相關問題作出相應的規范,以彌補立法上的欠缺,更好地開展檢察建議工作提供法律依據和實踐指向。值得注意的是,無論在任何情況下,檢察建議的質量對于其作用的力度都有著直接影響。因此,檢察機關應嚴肅對待檢察建議,要進行認真調查研究、科學分析和準確判斷被建議單位的問題,做到對癥下藥,才有可能受到被建議單位的歡迎和重視,從而真正發揮檢察建議的作用。