優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置,促進(jìn)檢察工作新發(fā)展

熊發(fā)南

一、 當(dāng)前檢察機關(guān)機構(gòu)設(shè)置存在的問題

(一)機構(gòu)級別低,不利于充分行使法律監(jiān)督權(quán)

根據(jù)現(xiàn)行憲法,我國國家機構(gòu)的組織體系是人民代表大會下的一府兩院制,檢察機關(guān)和政府在憲法地位上應(yīng)該說是平等的。但在實際的機構(gòu)設(shè)置中,檢察機關(guān)除了檢察長享受同級政府副職待遇外,其內(nèi)設(shè)機構(gòu)一般僅享有同級政府一個普通職能局的地位,甚至還不如同級政府的公安局。

(二)設(shè)置不統(tǒng)一,不利于檢察機關(guān)規(guī)范化建設(shè)

就全國范圍而言,檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置是混亂的,表現(xiàn)在兩方面:一是機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一。最突出的是預(yù)防部門,有些檢察院比如廣州市兩級檢察院將其歸入反貪污賄賂局,有些檢察院包括高檢院、廣東省檢察院則將其并列于其他業(yè)務(wù)部門。二是級別不統(tǒng)一。有些省份的地級市檢察院和縣級檢察院其內(nèi)設(shè)機構(gòu)為同級政府的副局級,有些則不是,比如廣東省的地級市檢察院其內(nèi)設(shè)機構(gòu)為正科級,而有些省份的地級市檢察院其內(nèi)設(shè)機構(gòu)則為副處級。這些機構(gòu)設(shè)置混亂的問題,既不利于檢察機關(guān)的規(guī)范化建設(shè),也不利于上下級之間開展工作,甚至有損檢察機關(guān)的形象。

(三)名稱不規(guī)范,不能很好體現(xiàn)法律監(jiān)督職能

部分內(nèi)設(shè)機構(gòu)稱謂不規(guī)范,內(nèi)涵與外延不相一致,不能準(zhǔn)確體現(xiàn)出檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能。首先,“反貪污賄賂局”和“反瀆職侵權(quán)局”這種稱謂既不能體現(xiàn)司法屬性,而且容易誤導(dǎo)民眾,使人們誤以為所有的貪污賄賂行為和瀆職侵權(quán)行為都?xì)w檢察機關(guān)管轄。其次,像“民事行政檢察科”如果從字面上理解,行外人可能會認(rèn)為檢察機關(guān)可以對民事糾紛和行政行為行使檢察權(quán),而不僅僅是訴訟程序上的監(jiān)督,但實際上檢察機關(guān)只是對民事審判活動和行政訴訟活動實行法律監(jiān)督。第三,控告申訴檢察部門的核心職能是復(fù)查刑事申訴案件和辦理刑事賠償案件,這一職能就其本質(zhì)而言屬于刑事訴訟監(jiān)督的范圍,但“控告申訴檢察”從字義上看不出與刑事訴訟監(jiān)督有任何的聯(lián)系。

(四)結(jié)構(gòu)不合理,影響檢察工作效能

目前,檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)最大的特點是分工過細(xì),機構(gòu)繁多,結(jié)構(gòu)不合理,影響了工作效能的提高。一是分工過細(xì),缺乏協(xié)調(diào),造成力量內(nèi)耗和忙閑不均。目前,一般的基層檢察院都設(shè)置十三、四個內(nèi)設(shè)機構(gòu),有不少科室由兩至三人組成,這種細(xì)化的分工難免存在職能交叉、缺乏協(xié)調(diào)、合力不強等問題,并造成重復(fù)勞動和忙閑不均現(xiàn)象。二是行政序列部門過多,影響了檢察官職業(yè)化建設(shè)。如某縣檢察院設(shè)置了辦公室、政工辦、檢務(wù)督室、監(jiān)察室、宣傳科等行政部門。行政部門過多削弱了檢察業(yè)務(wù)屬性和司法職能,加劇了案多人少的矛盾(特別是珠三角地區(qū)案多人少矛盾比較突出)。三是內(nèi)設(shè)機構(gòu)繁雜,既不利于體現(xiàn)檢察機關(guān)法律監(jiān)督的核心職能,也不利于檢察宣傳。當(dāng)前,老百姓對檢察機關(guān)的職能了解不深,這跟我們的機構(gòu)設(shè)置、職能劃分過于細(xì)化有一定的關(guān)系。

二、檢察機關(guān)機構(gòu)設(shè)置應(yīng)遵循的原則

以上機構(gòu)設(shè)置存在的問題,從整體上制約了檢察工作的發(fā)展。因此,檢察機構(gòu)改革應(yīng)作為今后司法改革的重要內(nèi)容,以更好的保證法律監(jiān)督職能的發(fā)揮。筆者認(rèn)為,檢察機關(guān)重新設(shè)置科學(xué)合理的內(nèi)設(shè)機構(gòu),應(yīng)當(dāng)遵循以下幾個原則:

(一)依法設(shè)置原則

人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置必須依據(jù)《人民檢察院組織法》及相關(guān)法律規(guī)定。但現(xiàn)行檢察院組織法對檢察機關(guān)機構(gòu)設(shè)置的規(guī)定,已不能適應(yīng)當(dāng)前檢察工作發(fā)展的需要,應(yīng)重新修訂。同時,檢察機關(guān)機構(gòu)設(shè)置還應(yīng)嚴(yán)格按照法定職權(quán)來規(guī)劃。目前,檢察機關(guān)的法定職權(quán)主要有:職務(wù)犯罪偵查權(quán)以及由此延伸的預(yù)防權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)(刑事訴訟監(jiān)督權(quán)包括審查批捕權(quán)、民事審判監(jiān)督權(quán)、行政訴訟監(jiān)督權(quán))。檢察機關(guān)在規(guī)劃內(nèi)設(shè)機構(gòu)時,應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞這些法定職能進(jìn)行,對于其他法律規(guī)定不明確、實踐中尚存爭議的職權(quán)如違憲審查權(quán)、公益訴訟權(quán)、一般法律監(jiān)督權(quán)等,可暫不予考慮。

(二)職業(yè)化原則

檢察機關(guān)機構(gòu)設(shè)置要逐漸與行政化管理的模式相剝離,從有利于建立職業(yè)檢察官為主角的辦案機制出發(fā),合理優(yōu)化檢察資源,切實把一批業(yè)務(wù)骨干從繁雜的行政事務(wù)中解脫出來,實行檢察業(yè)務(wù)與行政事務(wù)分類管理。在業(yè)務(wù)部門,要全面實行主辦(訴)檢察官辦案制,強化檢察機關(guān)的職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)。主辦(訴)檢察官要按一定職級配置,以保證機構(gòu)精簡后檢察官的政治待遇。

(三)統(tǒng)一規(guī)范原則

檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一由最高人民檢察院規(guī)范。一是同級之間的檢察院其內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量、名稱應(yīng)一致,如所有省級院其機構(gòu)設(shè)置應(yīng)一致,基層院之間以及基層院與上級院之間原則上保持一致,但規(guī)模較小的基層院可適當(dāng)減少機構(gòu)。二是所設(shè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能目標(biāo)應(yīng)統(tǒng)一,分工和隸屬、制約關(guān)系要明確,務(wù)求形成完整統(tǒng)一、相互協(xié)調(diào)、各司其職的法律監(jiān)督體系。三是機構(gòu)級別應(yīng)一致。首先,作為一個檢察院其主要業(yè)務(wù)部門的級別應(yīng)一致;其次,所有同級檢察院其內(nèi)設(shè)機構(gòu)級別應(yīng)一致,也就是說從全國范圍統(tǒng)一規(guī)范檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的級別。

(四)內(nèi)部制約與效率兼顧原則

首先,各部門要有合理清晰的分工,通過科學(xué)分權(quán)達(dá)至內(nèi)部制衡,從而實現(xiàn)部門之間各司其職、相互配合、相互制約,確保檢察權(quán)的依法行使。其次,要在突破舊有模式的基礎(chǔ)上對各部門進(jìn)行重新優(yōu)化組合,力求機構(gòu)精簡,分工清晰,減少資源內(nèi)耗,從而提高檢察工作效能。

(五)與憲法地位相適應(yīng)原則

目前,各級檢察院的檢察長雖然享受同級政府的副職待遇,但大部分檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的級別與同級政府普通職能局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)無異,檢察機關(guān)的憲法地位得不到應(yīng)有的體現(xiàn),不利于充分行使法律監(jiān)督權(quán)。人民檢察院作為與政府平行的國家機關(guān),其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的規(guī)格應(yīng)有別于政府的普通職能局,以體現(xiàn)出其在憲法中的基本地位,強化檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)威。筆者認(rèn)為,檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)最起碼應(yīng)按同級政府的副局配置,即檢察長為同級政府副職,副檢察長為同級政府部門正職(正局),部門負(fù)責(zé)人為同級政府部門副職(副局)。

三、檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)計

重點是精簡整合綜合事務(wù)部門,優(yōu)化重組業(yè)務(wù)部門,分行政和業(yè)務(wù)兩個序列進(jìn)行設(shè)置。以基層院為例,行政序列可設(shè)政治部、檢察事務(wù)局,業(yè)務(wù)序列可設(shè)受案中心、職務(wù)犯罪檢察局、公訴局、訴訟監(jiān)督局,從而形成“四局一部一中心”的內(nèi)設(shè)機構(gòu)體系。以筆者所在的副廳級基層院為例:

(一)行政序列

1.政治部(副處級)。新的政治部與現(xiàn)行政工辦的職能基本一致,設(shè)主任一人,副主任一至二人。具體負(fù)責(zé)全院政治思想、機關(guān)黨建、人事管理、教育培訓(xùn)、紀(jì)檢監(jiān)察、檢務(wù)督察、檢察宣傳、黨組會議等工作,以及離退休干部、工會、婦女等服務(wù)工作。

2.檢察事務(wù)局(副處級)。將現(xiàn)行的辦公室、行政裝備科(機關(guān)服務(wù)中心)、檢察技術(shù)科、司法警察大隊合并,成立檢察事務(wù)局,統(tǒng)一管理全院的行政事務(wù)工作、檢察技術(shù)工作和司法警察工作。設(shè)局長一人,副局長二至三人,下設(shè)文秘組、技術(shù)組、后勤組和法警隊等組隊(配組長或隊長一人,按科級干部管理),具體負(fù)責(zé):文秘(含會務(wù))、機要、保密、統(tǒng)計、信息、調(diào)研、文印、檔案、技術(shù)、財務(wù)、裝備(含車輛、槍彈)、扣押款物管理等綜合事務(wù)工作;法警工作;聯(lián)絡(luò)人大代表、特約檢察員、人民監(jiān)督員等工作。

(二)業(yè)務(wù)序列

1.受案中心(正科級)。將現(xiàn)行舉報中心、控告申訴檢察科的部分職能以及公訴、偵查監(jiān)督科內(nèi)勤的部分職責(zé)分離出來,成立新的業(yè)務(wù)部門——受案中心,統(tǒng)一對外受理案件和來信來訪。其優(yōu)點是一個窗口對外,方便人民群眾和公安機關(guān)等單位到檢察機關(guān)辦事,有利于提升檢察機關(guān)服務(wù)質(zhì)量和形象。受案中心設(shè)主任一人,副主任一至二人,具體職責(zé)包括:受理群眾來信、來訪、舉報、申訴和控告;接收黨委、人大、上級檢察機關(guān)交辦的案件;接收公安等偵查機關(guān)移送審查逮捕、審查起訴的案件;辦理舉報獎勵、舉報宣傳等工作。受案中心對案件不作實體審查和處理,收案后按相關(guān)流程轉(zhuǎn)相關(guān)職能部門處理,并負(fù)有跟蹤催辦、反饋處理情況的責(zé)任。

2.職務(wù)犯罪檢察局(副處級)。將反貪污賄賂局和反瀆職侵權(quán)局合并,成立職務(wù)犯罪檢察局,全面負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防工作。這既可以解決當(dāng)前反貪部門與反瀆部門閑忙不均等問題,增強打擊職務(wù)犯罪的合力,又可以避免打擊與預(yù)防的脫節(jié),有利于實現(xiàn)偵防一體化,強化預(yù)防工作的實效性。職務(wù)犯罪檢察局設(shè)局長一人,副局長二人,同時配備若干名主辦檢察官(按科級干部管理),下設(shè)綜合組、預(yù)防組和若干辦案組(配組長一人,按科級干部管理)。辦案組由主辦檢察官兼任組長,各辦案組之間作相對分工,如辦案一組負(fù)責(zé)偵辦貪污賄賂犯罪、辦案二組負(fù)責(zé)偵辦瀆職侵權(quán)犯罪、辦案三組負(fù)責(zé)案件預(yù)審等。

3.公訴局(副處級)。公訴局作為國家公訴部門,由現(xiàn)行的公訴科改名而來,專司刑事公訴工作,不再行使審判監(jiān)督權(quán),以避免公訴人與法律監(jiān)督者雙重身份的沖突。公訴局設(shè)局長一人,副局長一至二人,實行主訴檢察官辦案制。具體職能:對公安等偵查機關(guān)和本院偵查部門移送起訴的案件進(jìn)行審查,作出起訴或不起訴的決定;對刑事案件提起公訴、支持公訴;對尚未發(fā)生法律效力的刑事判決或裁定,發(fā)現(xiàn)確有錯誤的,依法提出抗訴;發(fā)現(xiàn)人民法院的刑事審判活動有違法情形的,轉(zhuǎn)訴訟監(jiān)督局處理。

4.訴訟監(jiān)督局(副局級)。訴訟監(jiān)督局是把現(xiàn)行的偵查監(jiān)督科、監(jiān)所檢察科、控告申訴檢察科、民事行政檢察科合并而成的新機構(gòu)。這一機構(gòu)的成立,將實現(xiàn)由一個部門統(tǒng)一行使檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督這一重要職能,可有效解決部門之間的職能交叉、資源內(nèi)耗等問題。訴訟監(jiān)督局設(shè)局長一人,副局長二至三人,配備若干名主辦檢察官(按科級干部管理),下設(shè)綜合組、若干辦案組和駐所檢察室。辦案組由主辦檢察官兼任組長,專門負(fù)責(zé)某一類案件的訴訟監(jiān)督工作;駐所檢察室主任由一名副局長兼任,負(fù)責(zé)開展駐所檢察的各項工作。訴訟監(jiān)督局具體職能:審查批準(zhǔn)逮捕、決定逮捕;刑事案件的立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督;刑事申訴案件復(fù)查及辦理刑事賠償;開展駐所檢察工作;開展民事審判和行政訴訟監(jiān)督工作。

以上機構(gòu)設(shè)想使檢察機關(guān)的三大核心職能(職務(wù)犯罪偵查及預(yù)防、公訴、訴訟監(jiān)督)分別由三個部門來行使,不但具有機構(gòu)精簡、職能明晰等特點,而且能較好體現(xiàn)出檢察機關(guān)的司法屬性,有利于促進(jìn)檢察機關(guān)的職業(yè)化和專業(yè)化建設(shè)。