論我國督促程序之缺陷及其完善

劉 納

一、我國督促程序的概念

督促程序是指人民法院根據債權人的申請,以支付令的方式,催促債務人在法定期間內向債權人履行給付金錢或者有價證券的義務,如果債務人在法定期限內未履行義務又不提出書面異議,債權人可以根據支付令向人民法院申請強制執行的程序,又稱支付令程序。

1991年,我國修訂的《民事訴訟法》首次規定了督促程序。該程序規定:債權人請求債務人給付金錢、有價證券的,如果債權人與債務人沒有其它債務糾紛并且支付令能夠送達債務人的,債權人可以向有管轄權的基層人民法院申請支付令,債務人應當自收到支付令之日起15日內清償債務或者向人民法院提出書面異議。人民法院收到債務人提出的書面異議后,應當裁定終結督促程序,支付令自行失效,債權人可以提出起訴。如果債務人在法定期間不提出異議又不履行支付令的,債權人可以向人民法院申請執行。

二、我國督促程序的適用現狀及存在的問題分析

(一)我國督促程序的適用現狀

從我國這十多年的司法實際狀況來看,一是民事、經濟案件收案逐年增多,支付令案件收案增長較少;二是可適用督促程序較為集中的借貸糾紛和借款合同糾紛案件逐年增多、支付令案件卻呈下滑趨勢,更多的時候,督促程序非但沒有發揮其理想的功能、反而增加了當事人和法院的訴累。2000年最高人民法院作出了《關于適用督促程序若干問題的規定》,該規定在一定程度上加強了督促程序的適用性,但總體來說,并不能對原有的督促程序制度進行整體的、徹底的改善,其適用效果仍然欠佳。

(二)我國督促程序存在的問題分析

我國的督促程序源自德國,但其適用效果與德、日等國相比,相差很遠。筆者認為,這既與法院的工作缺陷有關,也與債務人的道德品質不高有關,但更多的是督促程序制度的設計欠科學性。具體來說,主要有以下幾個方面:

1.適用案件的范圍過窄

我國民事訴訟法規定,督促程序僅適用于請求給付金錢和有價證券的案件、且債權人與債務人沒有其它債務糾紛,并沒有對標的金額、申請主體、適用案件類型等作出限制。實踐中,一些法院卻對督促程序適用范圍作了不同的理解和限制。

2.案件管轄規定不合理

我國民訴法及相關司法解釋規定:債權人申請支付令,由債務人所在地的人民法院管轄。而在實踐生活中,由于地方保護主義的存在,致使一些債權人不敢適用督促程序向債務人所在的基層法院申請支付令,因此,督促程序案件級別管轄的局限性影響了債權人選擇適用支付令的積極性。

3.債務人規避支付令的送達

申請支付令必備的條件之一是“支付令能夠送達債務人”。最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第220條對送達作了具體的規定:向債權人本人送達支付令,債務人拒絕接收的,人民法院可以留置送達。可見,我國立法對支付令的送達是以直接送達為主、留置送達為輔,對債務人不在我國境內的,或者雖在我國境內但下落不明的,不適用督促程序。但實踐中,對自然人送達存在很大的難度,債務人利用“支付令不適用公告送達和對債務人以外的不適用留置送達的”規定,故意躲避,有時其同住成年家屬也謊稱其已外出。立法對支付令送達的規定是合理的,只是沒有其他相應的、有效的配套機制牽制債務人,使得債務人躲避支付令送達的行為成為一種積習。

4.債務人異議權過大

按《民事訴訟法》及相關司法解釋的規定,支付令發出后,如果被申請人在法定期間提出異議,支付令自動失效,法院將裁定終結督促程序。債務人提出的異議可以不附任何實質性理由。法律給予了債務人很大的異議權,同時又缺乏相應的制約機制加以限制。實踐中,一些被申請人為拖延時間、轉移財產、逃廢債務,故意提出不實的書面異議,徒增申請人訴累,浪費法院的人力物力。在此情況下,債權人再尋求訴訟救濟,須要等待人民法院通知其支付令失效后,另行向人民法院起訴。

5.督促程序中缺乏財產保全制度作保障

2000年的《關于適用督促程序若干問題的規定》第五條第四款規定:債權人申請支付令之前已向人民法院申請訴前保全,或者申請支付令同時又要求訴前保全,人民法院應當駁回申請。該條款即明確了督促程序不適用訴前保全措施。但在實踐中,被申請人在收到人民法院向其發出的支付令之后,往往故意轉移、隱匿、毀損財產,有意逃避清償義務,會給債務人造成難以彌補的財產損失,給債務人以可乘之機,增加了今后執行的難度等問題。

6.案件受理費數額過低、費用負擔不盡合理

最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第132條的規定,向人民法院申請支付令的案件,每件交納申請費100元。督促程序因債務人異議而終結,申請費由申請人負擔。但現實中,基層人民法院辦理這類案件所花費的費用要超過所收取的申請費,人力資源成本相對較高。某些基層法院原本經費緊缺,甚至無力支付必要的辦案經費。

三、完善我國督促程序的構想

(一)建立督促程序與訴訟程序的銜接制度

債務人異議經審查成立,督促程序即告終結,法院應當立即通知申請人,并告知申請人可申請案件直接轉入訴訟程序或另行起訴。申請人也可以在申請支付令時同時書面聲明。案件依法直接轉入訴訟程序后,督促程序的申請費轉為訴訟費的一部分。如果申請人不愿申請案件轉入訴訟程序的,督促程序的申請費自然由債權人負擔。案件由督促程序轉入訴訟程序后,受理法院應遵循民事訴訟法關于管轄權的規定,對屬于基層人民法院管轄的案件,受理法院可直接獲得管轄權。這種作法既遵循了我國現行的民事訴訟立法的相關規定,又尊重了當事人的自由處分權,兩個程序的銜接流暢自然。如此規定,債務人不得不考慮因濫用異議權而轉入訴訟程序的風險。在實踐中,許多適用督促程序的小額案件,即便轉入了訴訟程序,也能得到迅速的裁決。

(二)擴大案件適用范圍

現實中,某些以實物為給付標的物案件,比金錢和有價證券更方便執行,只要案件當事人之間的權利義務關系也明確,無爭議,我們可以將之納入督促程序的適用范圍,從而減少因其引發的訴訟。

(三)調整案件的管轄法院

對標的額較大的案件,尤其是涉及地方政府利益的案件,我們可以參照財產案件的級別管轄規定,允許申請人選擇向被申請人或申請人所在地的基層人民法院或中級人民法院申請支付令。但此類案件因債務人異議成立而轉入訴訟程序時,申請人所在地受理法院,除依照訴訟管轄規定享有管轄權外,并不取得對該案的管轄權。

(四)縮短申請審查期間和異議期間

根據我國民事訴訟立法的規定,對支付令的申請實行兩次審查。受理前審查和受理后審查。受理前審查的期間為5日,受理后審查的期間為15日,因此,法院的審查期間可能長達20日。債務人的異議期為收到支付令之日起15日。法官對支付令申請的審查主要是形式審查,通常當天或當時即可完成審查和受理的相關事宜。對債務人的異議,立法規定比較寬松,并不需要準備證據。因此筆者建議可將兩次審查的期限縮短為一周,異議期間規定為7日或10日。

(五)規范異議權的行使

2001年1月21日起施行的《最高人民法院關于適用督促程序若干問題的規定》第7條已對形式上的異議作了明確規定:債務人對債權債務關系沒有異議,但對清償能力、清償期限、清償方式等提出不同意見時,不影響支付令的效力。這對于防止債務人輕易使支付令失效、提高支付令的成功率均有積極意義。但是,第7條的規定僅僅只是針對形式上的異議,對濫用實質性異議的行為無能為力。因此,有必要在保護債務人異議權的前提下,對債務人提出異議作出適當規范。但督促程序畢竟是非訴訟程序,異議權是債務人在督促程序中的核心權利,是其唯一的辯駁機會,不象訴訟程序中的辯論權那樣充分。如實行實質審查,被申請人的權益則很容易受到侵害,程序公正的價值也喪失殆盡。可對債務人的異議也不能毫無要求,立法可以要求債務人對債權人提供的債權憑證提出合理的實質性異議,即不要求債務人對其異議進行舉證,但要求其異議有合理的事實闡述和理由。此外,我們可以制定一些債務人濫用異議權應當負擔的不利后果,如因債務人濫用異議權而導致訴訟的,債務人如果敗訴,不僅要依判決承擔訴訟費等相關費用,還要承擔對方因訴訟而支出的合理的費用;法院對適用督促程序案件的當事人建立起個人誠信檔案,并對外公示其失信記錄以影響其商業信譽。

(六)增設財產保全制度

如果僅因為督促程序是非訴程序而不能適用財產保全措施,理由似乎難以成立,并且與督促程序簡略、快捷實現債權的效益價值不相符,有違立法的本意。當然,使用督促程序的案件,債權債務也并非絕對的確定,立法可規定申請人申請財產保全時,應當提供等額的財產擔保。

(七)適當提高案件受理費標準、合理分配費用負擔

目前我國法院財政尚未達到由國家統一撥款,訴訟費仍然是法院辦案經費的一個主要來源。督促程序案件按件收取100元申請費,的確不符合當前形勢要求,且可適用督促程序的案件所占民事案件總數量的比例也不小。適當提高督促程序案件的收費標準,可以避免一些法院因利益驅動而拒絕適用督促程序的做法,同時也有助于法院積極推動該程序的順利運行。

在訴訟程序中,訴訟費用一般由敗訴方承擔,并同時遵循公平、合理的標準。這對督促程序受理費負擔的分配有參照意義。對債務人在其就該案進行言辭辯論前撤回異議的,收費標準應在訴訟收費標準和督促程序收費標準之間合理化定,或依照督促程序收費標準,但對債權人的損失應予以合理補償。