高校與教師間糾紛解決之法律路徑述評

柏孟仁

公立高等學(xué)校(以下簡稱“高校”)在教師任用上推行的聘用制,使得高校和教師間的法律關(guān)系發(fā)生了重要變化。法律關(guān)系的改變必然引起糾紛法律性質(zhì)的改變,因此高校和教師間糾紛之性質(zhì)在聘用制施行前后必有相異之處。矛盾是普遍存在的,無論是改革前還是改革后,高校和教師間的糾紛均不可避免。由此一來,我們就有必要審視目前既存的糾紛解決途徑能否適應(yīng)變革后的局面,如有不足之處,又該如何加以完善和改進(jìn),從而實(shí)現(xiàn)高校管理及糾紛解決的法治化,這正是本文將要探討的內(nèi)容。

一、糾紛解決現(xiàn)有法律路徑之梳理

綜觀目前已有的法律規(guī)定,高校與教師間糾紛主要通過以下途徑解決:

(一)申訴

1993年施行的《教師法》第39條規(guī)定:教師對學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的,或者對學(xué)校或其他教育機(jī)構(gòu)作出的處理不服的,可以向教育行政部門提出申訴……。1995年國家教委出臺的《關(guān)于<中華人民共和國教師法>中若干問題的意見》(以下簡稱《教師法意見》)對申訴的處理程序作了進(jìn)一步規(guī)范。

(二)協(xié)商、調(diào)解、仲裁

2007年施行的《人事爭議處理規(guī)定》第3條規(guī)定:人事爭議發(fā)生后,當(dāng)事人可以協(xié)商解決;不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的,可以向主管部門申請調(diào)解……;不愿調(diào)解或調(diào)解不成的,可以向人事爭議仲裁委員會申請仲裁。當(dāng)事人也可以直接向人事爭議仲裁委員會申請仲裁。

(三)行政復(fù)議或訴訟

《教師法意見》中規(guī)定:申訴內(nèi)容直接涉及其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及其他屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍事項(xiàng)的,可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。

(四)民事訴訟

2003年最高人民法院出臺的《關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》第2條規(guī)定:當(dāng)事人對依照國家有關(guān)規(guī)定設(shè)立的人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)所作的人事爭議仲裁裁決不服,自收到仲裁裁決之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟的,人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

二、糾紛解決現(xiàn)有法律路徑之評析

以上幾種糾紛解決途徑,對化解高校與教師間的矛盾,促進(jìn)高等教育事業(yè)健康發(fā)展起到了不可忽視的作用。但由于法律規(guī)范本身在某種程度上具有滯后與社會發(fā)展的局限性,加之高校實(shí)施聘用制所帶來的沖擊,上述糾紛解決途徑的不足之處也逐步顯現(xiàn):

首先,設(shè)置解決糾紛路徑之規(guī)范性文件的層級偏低,缺乏應(yīng)有之剛性。從以上對解決糾紛現(xiàn)有路徑的梳理可以看出,除了申訴制度是通過《教師法》以法律的形式確立以外,其他幾種均是以部委規(guī)章或最高人民法院的司法解釋的形式確立。僅從規(guī)范性文件的法律效力等級來看,部委規(guī)章或最高人民法院的司法解釋的效力遠(yuǎn)比不上由全國人大及其常委會制定的法律的效力,這樣就使得設(shè)置解決糾紛路徑之規(guī)范性文件的剛性凸顯不足。法治社會的基本標(biāo)志應(yīng)當(dāng)是:社會生活的基本方面和主要的社會關(guān)系均納入法律(制度及程序)的軌道,接受法律的治理。高等教育事關(guān)國家大計(jì),僅靠層級不高且剛性不足的規(guī)范性文件來調(diào)整高校與教師間的社會關(guān)系,顯然是不能滿足建設(shè)社會主義法治國家之要求的。

其次,可操作性與協(xié)調(diào)性存有欠缺。比如關(guān)于申訴制度的設(shè)置,由于沒有在技術(shù)層面上將申訴的理論與實(shí)踐、應(yīng)然與實(shí)然、可能性與現(xiàn)實(shí)性結(jié)合起來,建立起成熟的制度規(guī)范體系,導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在處理教師申訴案件時(shí),因缺乏具體的操作標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)而經(jīng)常表現(xiàn)出較大的隨意性。教師在申訴過程中,因得不到申訴制度內(nèi)在力量的足夠支持,經(jīng)常面臨被動和尷尬的處境,申訴案件久拖不決或不能公正解決的現(xiàn)象比較普遍。又比如,由于我國現(xiàn)有法律沒有明確規(guī)定高校可以作為行政主體,導(dǎo)致法院對高校的行政法地位的認(rèn)識不一。所以當(dāng)教師將學(xué)校當(dāng)作行政主體提起行政復(fù)議或予以起訴時(shí),法院在很多情況下不予受理。正是諸如此類的可操作性與協(xié)調(diào)性的欠缺,導(dǎo)致教師維權(quán)之路頗為崎嶇。

最后,不能滿足聘用制施行后的新境況。解決糾紛現(xiàn)有路徑體系對于聘用制施行以前的高校和教師間糾紛之解決還是比較有效的。而聘用制的施行給糾紛解決機(jī)制帶來了新的問題。在聘用制語境下,高校和教師間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系主要是靠聘用合同確立,聘用合同的法律屬性決定著兩者間法律關(guān)系的性質(zhì),進(jìn)而決定兩者間糾紛的法律屬性及其解決的相應(yīng)路徑。對于高校和教師間依聘用合同建立的法律關(guān)系的性質(zhì),從筆者收集的新近研究成果看,更多的學(xué)者傾向于勞動關(guān)系的定位,如有的學(xué)者指出,學(xué)校教師聘用合同無論就其形式,還是就合同的內(nèi)容及其產(chǎn)生的權(quán)力和義務(wù),都應(yīng)屬于勞動合同的范疇。這樣以來,仍然沿用現(xiàn)有糾紛解決機(jī)制勢必不能滿足新形勢的要求,只有改革解決糾紛現(xiàn)有路徑體系才能做到與時(shí)俱進(jìn)。

三、重塑糾紛解決法律路徑之構(gòu)想

(一)重塑糾紛解決法律路徑之宏觀思路

要實(shí)現(xiàn)高校和教師間關(guān)系的和諧與穩(wěn)定,必須理順兩者間糾紛解決路徑體系,只有如此才能使高等教育事業(yè)在法治的軌道上運(yùn)行。欲達(dá)此目的,應(yīng)從宏觀上把握以下兩個(gè)方面:

一方面,可據(jù)糾紛性質(zhì)進(jìn)行糾紛解決之分流。如前所述,高校和教師依聘用合同建立起勞動關(guān)系,此乃基礎(chǔ)性關(guān)系,涉及教師的基本權(quán)利和重大利益,由此引發(fā)的糾紛應(yīng)接受司法審查和監(jiān)督,通過勞動爭議仲裁或勞動民事訴訟予以解決;對于只涉及教師日常“工作關(guān)系”,而未改變其身份或損害其基本權(quán)利,僅為了維持學(xué)校內(nèi)部正常管理秩序而作出的紀(jì)律處分或工作考核及業(yè)績評定等決定或處理,由于其為學(xué)校行使辦學(xué)自主權(quán)的結(jié)果,不宜納入司法審查之范圍,可通過校內(nèi)申訴或行政申訴的途徑予以解決;對于涉及教師學(xué)術(shù)評定的學(xué)術(shù)糾紛亦不宜接受司法審查,可通過由專家組成的教育仲裁機(jī)構(gòu)予以解決。

另一方面,可通過修改《高等教育法》,以法律的形式確立高校和教師間糾紛解決路徑體系。如前所述,糾紛解決現(xiàn)有路徑散見于各級各類規(guī)范性文件中,此狀況不僅導(dǎo)致現(xiàn)有路徑體系的非系統(tǒng)化局面,缺乏應(yīng)有之剛性,且不便于教師了解和掌握糾紛解決辦法,阻礙了他們依法維權(quán)的進(jìn)路。基于前述關(guān)于糾紛解決之分流,可在《高等教育法》中確立以勞動爭議仲裁和勞動民事訴訟為主體、以教育申訴和教育仲裁為兩翼的糾紛解決路徑體系,這樣既可化解設(shè)置糾紛解決路徑體系的規(guī)范性文件剛性不足之問題,又能實(shí)現(xiàn)糾紛解決路徑系統(tǒng)化,方便教師了解、掌握并依之維權(quán)。

(二)重塑糾紛解決法律路徑之微觀制度完善與構(gòu)建

1.勞動爭議仲裁和勞動民事訴訟制度適用之完善

按照糾紛解決現(xiàn)有路徑,2007年施行的《人事爭議處理規(guī)定》適用于聘用制下高校和教師間人事爭議之解決。2008年5月1日起施行的《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第52條規(guī)定:“事業(yè)單位實(shí)行聘用制的工作人員與本單位發(fā)生勞動爭議的,依照本法執(zhí)行;法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的,依照其規(guī)定。”據(jù)此可見,《勞動爭議調(diào)解仲裁法》則適用于聘用制下高校和教師間勞動爭議之解決。之所以出現(xiàn)這種差別,筆者以為是高校人事制度改革過渡時(shí)期的一種特殊處理。據(jù)有關(guān)實(shí)證研究顯示,以聘用制為核心的高校人事制度改革推行至今,大多數(shù)高校仍停留在體制解凍的初級階段,教師契約化管理存在嚴(yán)重缺陷,傳統(tǒng)任用制度仍在聘用制外衣下以隱蔽的形式運(yùn)行,舊制度的慣性——“路徑依賴”對于新制度的建立和運(yùn)行構(gòu)成持久的阻滯力。正是由于舊制度的“路徑依賴”,導(dǎo)致對于聘用制下高校和教師間的法律關(guān)系認(rèn)識不一,進(jìn)一步出現(xiàn)了“人事爭議”和“勞動爭議”的差別,而這種差別又導(dǎo)致《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第52條作出了妥協(xié)性規(guī)定,即“法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的,依照其規(guī)定”。這不能不說是人事制度改革過渡時(shí)期的一種特有現(xiàn)象。

如前所述,只要將高校和教師間依聘用合同建立起來的關(guān)系定位為勞動合同關(guān)系,那么高校和教師間因?yàn)槠赣藐P(guān)系而發(fā)生的糾紛就屬于勞動爭議,就可以用《勞動爭議調(diào)解仲裁法》予以調(diào)整;如果當(dāng)事雙方不服勞動仲裁委員會的裁決,可以向法院起訴,法院則可以適用勞動民事訴訟制度予以解決。如此一來,高校和教師間糾紛之解決就有了剛性、法源性規(guī)范性法律文件的支撐。

2.教育申訴制度之完善

教育申訴制度是一項(xiàng)維護(hù)教師合法權(quán)益的行政救濟(jì)制度。尊重教師的知情權(quán)、申訴權(quán),完善教師申訴制度,是高校依法治校和民主管理的內(nèi)在要求,是尊重和維護(hù)教師合法權(quán)益的重要保障。針對現(xiàn)有的教育申訴制度缺乏可操作性問題,必須實(shí)現(xiàn)申訴制度的程序化和制度化,只有如此才能確保教師維權(quán)道路的順暢。可以采取包括設(shè)立專門受理教育申訴的機(jī)構(gòu)、配備相關(guān)專業(yè)人員;制定具體的申訴處理程序,特別是在申訴處理過程中引入聽證程序,給予教師充分的陳述機(jī)會,保障其程序性權(quán)利;理順教育申訴與其他救濟(jì)制度的關(guān)系等等。

3.教育仲裁制度之構(gòu)建

仲裁是一種便捷、公正、有效地解決糾紛的途徑,它具有專業(yè)性和針對性強(qiáng)的特點(diǎn),對化解特定糾紛具有無可替代的優(yōu)越性。高校教育糾紛中涉及教師學(xué)術(shù)評定的學(xué)術(shù)糾紛具有高度的專業(yè)性、技術(shù)性,特別適合于由仲裁機(jī)構(gòu)來裁決。

對于教育仲裁制度的具體構(gòu)建,首先,要明確其受案范圍。如前所述,教育仲裁受案范圍應(yīng)限于高校教育糾紛中涉及教師學(xué)術(shù)評定的學(xué)術(shù)糾紛;其次,需要在法律規(guī)范層面完善配套規(guī)定,應(yīng)在已有的相關(guān)教育法律法規(guī)中增設(shè)教育仲裁這一糾紛解決路徑;再次,為實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對教育仲裁權(quán)的監(jiān)督,仲裁裁決應(yīng)接受司法審查,但審查范圍僅限于其程序是否合法;最后,對教育仲裁制度法律效力的保障上,要堅(jiān)持與司法制度接軌,可如此規(guī)定:當(dāng)事人不服仲裁裁決的,可在接到裁決書之日起十日內(nèi)向人民法院提起訴訟;一方當(dāng)事人不履行裁決結(jié)果的,另一方當(dāng)事人可以向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。