掌握腐敗動向 推進(jìn)源頭預(yù)防

張海貴

近年來,隨著我國改革開放的不斷深入,工程建設(shè)領(lǐng)域的各項(xiàng)工作也不斷步入規(guī)范化、制度化軌道,容易滋生的腐敗問題也在逐步得到預(yù)防和治理。但是,從我院近幾年來參與工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪預(yù)防的工作實(shí)踐和調(diào)查分析來看,在工程建設(shè)領(lǐng)域發(fā)生腐敗的部位和環(huán)節(jié)等方面,又呈現(xiàn)出一些新的動向和特點(diǎn),為此檢察機(jī)關(guān)必須及時(shí)跟進(jìn),深入調(diào)研,積極應(yīng)對,提早預(yù)防。

一、工程建設(shè)領(lǐng)域滋生職務(wù)犯罪的新動向

改革開放以來,工程建設(shè)領(lǐng)域一直是發(fā)生職務(wù)犯罪的重災(zāi)區(qū)之一,而工程承發(fā)包環(huán)節(jié)又一直被認(rèn)為是工程建設(shè)領(lǐng)域犯罪預(yù)防的源頭和關(guān)鍵。經(jīng)過分析我們認(rèn)為,目前在建設(shè)工程的招投標(biāo)資格預(yù)審環(huán)節(jié)、開評標(biāo)環(huán)節(jié)和中標(biāo)后履約環(huán)節(jié)是最容易出現(xiàn)職務(wù)犯罪的地方。主要問題表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)從工程項(xiàng)目上,正在向政府或集體投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)移

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入,經(jīng)濟(jì)成分的多樣化決定了建設(shè)工程資金來源也呈現(xiàn)出多樣化趨勢。由于私營企業(yè)產(chǎn)權(quán)明晰,以經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo),并且都建立了相對完善的企業(yè)財(cái)務(wù)內(nèi)控體系,這部分工程項(xiàng)目是老板自己掏腰包,發(fā)生腐敗的可能性極小。而政府或集體投資的項(xiàng)目工程資金所有者與資金使用者的利益不完全一致,極易發(fā)生損公肥私、中飽私囊的問題。

(二)從項(xiàng)目建設(shè)的部位上,正在向附屬工程和專業(yè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移

目前工程項(xiàng)目的招投標(biāo)主要針對主體工程項(xiàng)目,而建筑涂料、門窗、電器設(shè)備、內(nèi)部裝飾、辦公設(shè)備、庭院綠化美化等附屬項(xiàng)目和工程相關(guān)的材料采購方面有較大的利潤空間,且標(biāo)準(zhǔn)很難統(tǒng)一,在工程建設(shè)管理中往往容易被忽視,而這部分附屬工程和各類材料采購又大都不經(jīng)過招投標(biāo),由建設(shè)單位自行掌握,進(jìn)行場外交易,這就為少數(shù)人謀取私利留下了暗箱操作的空間,也為職務(wù)犯罪的滋生提供了客觀條件。

(三)從工程項(xiàng)目環(huán)節(jié)上,正在向工程中標(biāo)后轉(zhuǎn)移

近年來,隨著《招投標(biāo)法》貫徹落實(shí)的不斷深入,各地在招投標(biāo)方面規(guī)章制度日益健全和完善,同時(shí)近幾年國家又將工程建設(shè)領(lǐng)域列為治理商業(yè)賄賂的重點(diǎn),紀(jì)檢、檢察機(jī)關(guān)也將其列為監(jiān)督和預(yù)防的重點(diǎn)對象,因此規(guī)避招標(biāo)或以不正當(dāng)方式取得工程承包權(quán)的可能性大大減小。在此情況下,發(fā)生工程腐敗的重點(diǎn)環(huán)節(jié)也就悄然轉(zhuǎn)移到中標(biāo)后的分部分段發(fā)包、材料采購、現(xiàn)場管理、工程驗(yàn)收、工程款撥付等環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)監(jiān)督措施少,當(dāng)事人自由裁量空間大,這就使以權(quán)謀私者有機(jī)可乘。又由于賄賂行為都是一對一,隱蔽性強(qiáng),也給紀(jì)檢、檢察機(jī)關(guān)查辦帶來很大困難。

(四)從發(fā)生職務(wù)犯罪的主體上,正在向評標(biāo)專家人員和工程現(xiàn)場管理人員轉(zhuǎn)移

目前,各地的招標(biāo)機(jī)構(gòu)都建立了自己相對固定的評標(biāo)專家?guī)?評標(biāo)人員一般都是在開標(biāo)時(shí)隨機(jī)抽取,并采取背對背評標(biāo)打分,在先前幾年里這種評標(biāo)方式發(fā)揮過積極的作用,但隨著招投標(biāo)市場的不斷發(fā)展和反腐敗斗爭形勢的不斷嚴(yán)峻,評標(biāo)人員受社會潛規(guī)則影響,收受當(dāng)事人財(cái)物并走上犯罪道路的已為數(shù)不少,有些中介機(jī)構(gòu)甚至開始成為腐敗發(fā)生的重災(zāi)區(qū),這就嚴(yán)重?fù)p害了招投標(biāo)市場公開、公平、公正的原則,損害了奉公守法市場主體的合法權(quán)益。另外,目前在大多數(shù)地方,建設(shè)工程通常是由建設(shè)單位組建一個“基建班子”,具體負(fù)責(zé)工程的指揮、協(xié)調(diào)、管理、材料采購、資金撥付等工作,一些專業(yè)項(xiàng)目施工單位和建筑材料的推銷商就會不擇手段地去拉攏腐蝕工程現(xiàn)場負(fù)責(zé)人員,如果現(xiàn)場負(fù)責(zé)管理人員免疫力不強(qiáng),就很容易被拉下水。

(五)從工程項(xiàng)目的中標(biāo)方式上,正在由“正面強(qiáng)攻”向“外圍包操”轉(zhuǎn)移

隨著招投標(biāo)市場建設(shè)不斷走向規(guī)范化,監(jiān)督制約機(jī)制不斷完善,以及科技手段的 廣泛應(yīng)用,在招投標(biāo)活動中人為因素干擾越來越少,主管部門領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督人員和招標(biāo)市場工作人員的自由裁定空間很少,無法影響招標(biāo)結(jié)果,要達(dá)到中標(biāo)目的僅靠疏通這些人員是難以辦到的。因此,投標(biāo)企業(yè)便改變戰(zhàn)術(shù),把精力由“正面強(qiáng)攻”轉(zhuǎn)向“外圍包操”,即由過去的標(biāo)內(nèi)攻擊轉(zhuǎn)為標(biāo)外圍攻,通過串標(biāo)、陪標(biāo)達(dá)到中標(biāo)目的。串標(biāo)、陪標(biāo)行為在認(rèn)定和查處上有一定難度,其組織者有的事前以賄賂手段買通陪標(biāo)人,有的是中標(biāo)后發(fā)給陪標(biāo)人好處費(fèi),這種現(xiàn)象被投標(biāo)者們稱作是集中優(yōu)勢,共獵合圍,利益分沾,實(shí)現(xiàn)多贏。目前,串標(biāo)、陪標(biāo)現(xiàn)象具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?這也反映出招投標(biāo)市場發(fā)育還不成熟,規(guī)范化管理程度還不高,法治機(jī)制還不健全。

二、當(dāng)前工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪預(yù)防對策

針對工程建設(shè)領(lǐng)域發(fā)生職務(wù)犯罪的隱患和問題,我們認(rèn)為必須多措并舉,多管齊下,著力從以下幾方面抓好防范。

(一)突出重點(diǎn),著力加強(qiáng)對政府和集體投資重大工程項(xiàng)目的專項(xiàng)預(yù)防

政府和集體投資項(xiàng)目是不法分子凱覦的“唐僧肉”,也是腐敗行為發(fā)生的相對高發(fā)區(qū)。對此,檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮職能作用,主動貼近,深入調(diào)研,全程跟蹤,同步預(yù)防。首先,要從服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)“三保”的大局出發(fā),在國家加大投資、擴(kuò)大內(nèi)需的形勢下,調(diào)整思路,突出重點(diǎn),創(chuàng)新措施,積極搞好政府和集體投資的重大工程項(xiàng)目的專項(xiàng)同步預(yù)防。其次,要協(xié)同紀(jì)檢、審計(jì)、財(cái)政等部門,集中管理資源,重點(diǎn)加強(qiáng)對政府和集體投資項(xiàng)目的監(jiān)管。第三,要與重大工程政府主管部門搞好聯(lián)合預(yù)防。在重大工程項(xiàng)目上嚴(yán)格執(zhí)行《招投標(biāo)法》,實(shí)行廉政準(zhǔn)入、退出制度,“雙簽”制度,紀(jì)檢、檢察、審計(jì)等多方監(jiān)督和共同預(yù)防制度。對政府和集體投資項(xiàng)目,積極實(shí)行項(xiàng)目代建制,推進(jìn)對重大工程項(xiàng)目的依法管理。

(二)強(qiáng)化監(jiān)督,積極推進(jìn)招投標(biāo)市場規(guī)范化建設(shè)

一是加強(qiáng)對招投標(biāo)活動的監(jiān)督,確保陽光操作,公開、公平、公正。督促招投標(biāo)辦對房屋建筑工程的裝飾裝修、設(shè)備材料等分部分項(xiàng)未納入總承包招標(biāo)的,實(shí)行分部分項(xiàng)和貨物招標(biāo)預(yù)登記制度,定期在媒體上公開信息,接受社會監(jiān)督,積極推行清單計(jì)價(jià)招標(biāo),遠(yuǎn)程評標(biāo)等管理機(jī)制,對開標(biāo)、評標(biāo)程序操作實(shí)行臨場監(jiān)督。二是將預(yù)防監(jiān)督向中標(biāo)以后延伸。建立重大工程中標(biāo)后巡查制度,對合同管理、項(xiàng)目分包、資金撥付等進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控。三是加大對違法行為查處力度,對違法分包、串標(biāo)、圍標(biāo)等違法現(xiàn)象依法嚴(yán)厲查處。

(三)完善機(jī)制,建立健全教育制度監(jiān)督“三位一體”的預(yù)防體系

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),堅(jiān)持以人為本,加強(qiáng)對重點(diǎn)崗位人員的教育管理,筑牢拒腐防變的思想道德防線、制度防線和監(jiān)督防線。一是建立有效的思想防范機(jī)制。進(jìn)一步創(chuàng)新教育方式方法,采取各種手段,引導(dǎo)招投標(biāo)工作人員樹立正確的權(quán)力觀、道德觀和利益觀,自覺抵制社會上的“潛規(guī)則”等不正之風(fēng),形成以廉為榮,以貪為恥的良好風(fēng)尚。二是建立科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。對招投標(biāo)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),通過健全規(guī)章制度,強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約。加大制度的科技含量,減少人為因素對制度運(yùn)行的影響,形成讓權(quán)力退出、靠制度運(yùn)行的良好機(jī)制。三是建立全方位的監(jiān)督體系。提高行政監(jiān)督的效能,暢通社會監(jiān)督渠道,充分發(fā)揮各個監(jiān)督主體的作用,努力實(shí)現(xiàn)工程項(xiàng)目招投標(biāo)全過程在陽光下運(yùn)行。