相對集中行政處罰權存在的問題與對策

劉 紅 李寒冰 高新國

相對集中行政處罰權是指依法將兩個或者兩上以上行政機關行使的處罰權集中,由一個行政機關行使,原行政機關不再行使已集中行使的行政處罰權的執法制度。相對集中行政處罰權是我國行政機構改革的探索與嘗試,是對政府及政府工作部門行政執法權的重新整合,目的在于精簡機構,提高效能。

一、相對集中行政處罰權的源起及發展

相對集中行政處罰權制度最先發端于聯合執法與綜合執法的實踐。1987年北京,率先從工商、公安等各行政執法部門和監察、法制等執法監督部門組建了“北京市人民政府聯合執法檢查隊”,進行聯合執法活動,查處各類違法行為。①此種執法形式,成效顯著,一定程度上解決了“多頂大蓋帽管不了一頂破草帽”的怪現象。聯合執法、綜合執法是相對集中行政處罰權的最初端倪,為相對集中行政處罰權法律制度的出臺,奠定了實踐基礎。1996年《中國人民共和國行政處罰法》的頒布,首次以法律條文的形式對相對集中行政處罰權加以規定。②相對集中行政處罰權制度的運作有了法律上的保障,此后,國務院先后發出三個文件以建立和推廣相對集中行政處罰權的執法形式,其發展經歷了三個階段:

第一階段,從1996年10月到2000年9月為試點啟動階段。國務院發出《國務院關于貫徹實施(中華人民共和國行政處罰法)的通知》(國發[1996]13號文件)國務院法制辦先后批準了天津、 黑龍江等16個省、自治區、直轄市啟動了相對集中行政處罰權的試點工作。

第二階段,從2000年9月到 2002年7月為擴大試點范圍階段。國務院發出《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》(國辦發[2000]63號文件)這一階段,國務院法制辦又先后批準了65個設區市開展試點工作,并初步統一了試點機構名稱及行使的權限范圍、內容等。至此,全國大部分省市都已建立了相對集中行政處罰權的試點。

第三階段,從2002年8月至今,為推廣階段。國務院發出《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》(國發[2002]17號文件)根據此文件,各省、自治區、直轄市人民政府可以決定在本行政區域內有計劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權工作,《決定》 印發后,各省、自治區、直轄市立即做出響應,制定了貫徹實施意見,使得這項工作在全國范圍內“遍地開花”,并由省、市進一步向區、街道延伸。

二、相對集中行政處罰權存在的問題

從各別城市試點到全國范圍內全面推廣,這項執法體制改革,取得了一定成效,但同時出現了很多問題,主要表現在以下幾個方面。

(一)相對集中行政處罰權執法依據混亂

相對集中行政處罰權是一項很復雜的改革舉措,涉及的部門多、范圍廣,必須要有相對完善的法律體系、甚至專項立法加以保障。目前,相對集中行政處罰權的立法工作相對滯后,很多地方的執法依據還是90年代層級較低的規范性文件,各地方沒有對區域性規范性文件及時進行梳理與更新。現有的法規、規章內容上往往互相沖突、缺漏或重復,可操作性差,許多執法人員在適用具體法律條文時存在疑問,甚至無所適從。如同樣是在杭州市區占道設攤,《杭州市市政設施管理條例》規定處以100元以上1000元以下的罰款,《杭州市城市市容和環境衛生管理條例》則規定處以200元以上2000元以下的罰款。③

(二)相對集中行政處罰權與相關職能部門協作有待提高

相對集中行政處罰權實質上是行政職權的重新分配,其有效運行離不開相關職能部門的有效配合。目前,相對集中行政處罰權與相關職能部門在協作方面存在問題主要表現在職責不清、關系不順、聯系不夠、相互推諉,行政管理與行政執法的低效等方面。一方面,現有法律沒有明確界定相對集中行政處罰權的執法范圍,在運作過程中,各地試點城市的做法不一,操作混亂。少數地方縮小了相對集中行政處罰權的范圍,大部分城市擴大了相對集中行政處罰權的范圍,存在擴大化的趨勢。④盲目擴大相對集中行政處罰權的范圍,勢必會造成失去底線,產生新的混亂。另一方面,在劃定相對集中行政處罰權執法范圍時缺少科學的指導原則,操作時遇到很多障礙,一些部門思想認識不到位,部門利益保護主義嚴重,只愿意把“利小麻煩多”的職權進行劃轉,涉及到利益多、收費數額大的職權問題,便嚴重抵觸相對集中行政處罰權改革,在確定劃轉的職權后,一些部門,往往以各種理由不及時移交處罰權,或者采取被動應付的態度,將相應職權一交了之,不配合新機關的執法工作,給相對集中行政處罰權工作帶來很大難度。

(三)相對集中行政處罰權的監督體制不完善

相對集中行政處罰權的監督體制很不完善,沒有形成有效的監督約束機制,城管打人,暴力抗法,激化社會矛盾的事件時有發生,從一定程度上說來是監督位缺帶來的負面結果。從各地相對集中行政處罰的運行情況來看,有權對相對集中行政執法部門的進行監督的主要是本級政府和其自身,立法機關、人民群眾沒有納入到監督主體范圍,而有權監督的政府往往其監督職能比較宏觀,相對集中行政處罰權又是一項非常細微的工作,其作用很難發揮,依靠相對集中行政執法部門自身的監督,其力度有限,很難與有效的外部監督約束機制相比擬,這就導致相對集中行政處罰權執法過程中各類違法行為日益增多,執法人員濫用手中的行政職權,隨意行使自由裁量權,導致執法不公激化社會矛盾,甚至發生城管打死人、城管被殺的極端社會事件

三、進一步推進相對集中行政處罰權的完善建議

(一)完善法律體系,保障相對集中行政處罰權有法可依

相對集中行政處罰權執法制度的有效運行,必須要有完善的法律體系為保障。制定專門的《相對集中行政處罰法》或者《相對集中行政處罰條例》是歷史的必然趨勢,但是從目前的情況來看,制定全國統一的法律、法規時機尚未成熟,相對集中行政處罰權實施的時間尚短,還需要更多的積累經驗與不斷的探索,以尋求最有效的運行模式。筆者認為,在完善立法方面,保障相對集中行政處罰權有法可依,有章可循,省級人大及政府的作用不可忽視。各省級人大及政府應當及時對現有層級較低的規范性文件及時進行梳理、修改與更新,避免各規范性文件之間內容重疊或者矛盾,同時各省級人大及政府應當及時總結相對集中行政處罰權工作的經驗,在區域立法條件成熟時,針對相對集中行政處罰權進行專項立法,通過地方性法規明確相對集中行政處罰權的目的與宗旨、職責與權限、部門協調、財政制度、管理體制、規范性執法、執法監督以及法律責任等問題。

(二)建立有效的協作機制

1.理清職責。科學劃分相對集中行政處罰執法范圍與原行政機關保留的執法范圍,明確各自的職責所在,是建立有效協作機制的前提。“相對集中行政處罰權”不是“絕對的集中”,到底應當集中哪些行政處罰權,在什么程度上集中,我們認為,相對集中行政處罰權范圍既不能太小,也不能盲目擴大。相對集中行政處罰權范圍太小,是一種行政資源的浪費,難以實現精簡機構、提高效能的目的。盲目擴大相對集中行政處罰權也會導致平行機關之間和新舊機關之間關系協調困難,縱向、橫向管理關系難以理順,出現了新的權力交叉,這與相對集中行政處罰權的改革目的相背,不但不利于實現改革的目的,反而會制造更多新的難題。對于相對集中政處罰權程度的把握,筆者認為,應當在國家確定總體原則和限制性規定的前提下,允許地方根據自身的情況劃轉行政處罰權,但一定要理清職責,明確各自的執法范圍。根據城市管理的特點, 綜合執法的內容應主要集中在日常的、案情簡單、能直接判斷, 不需要進行更進一步技術檢查或技術鑒定的、大量的違法違章行為。而對于那些案情復雜隱蔽, 專業性、技術性強的違法案件與行政管理職權密切相關的案件應由專業執法部門保留處罰權。

2.完善行政協調機制,提高行政整體效能。集中處罰權的執法機關與相關職能部門的協調配合是實施相對集中行政處罰權的重要環節。建立有效的行政執法協調機制本級政府應當充分發揮其組織、協調職能,探索多種方式與途徑:(1)聯席會議制。可以根據工作需要不定期召開聯席會議,通過聯席會議互相通報和溝通執法工作情況,交流執法經驗,協調執法中的矛盾和爭議,探討進一步深化相對集中行政處罰權工作的方式、方法與途徑,從而加強執法中的協調與配合。(2)建立權威機構。由權威機構對各部門之間的職責予以明確,細化各部門之間互相協作、配合的義務,并建立相應監督機制,依靠制度促使相關部門加強溝通與協作。(3)建立征詢、抄告制。對重大或敏感行政審批和處罰事項,行政管理部門和相對集中行政處罰執法部門應當相互征求意見,及時抄告審批或處罰文件。如涉及建設工程、道路挖掘等。(4)信息資源共享制。利用現有條件建立網絡信息平臺或者采取雙方互派聯絡員等形式及時交流與溝通,資源共享。

(三)完善監督機制

有效的監督約束機制可以規范行政執法行為,保障相對集中行政處罰權改革目的的順利實現。目前,相對集中行政處罰權還沒有形成全國統一有效的監督執行法,只有各別地方出臺了專門的相對集中行政處罰權監督的地方性規范性文件,⑤筆者認為,完善的監督機制應當包括以下幾個方面:第一,賦予地方權力機關監督權限。相對集中行政處罰權是行政系統權力結構的重新調整,從某種意義上講屬于立法權限范疇,應該得到各級人大及常委會的有效監督。第二,形成有效的層級監督。行政系統內部的監督是行之有效的監督約束機制。在行政系統內部建立相對集中行政處罰權的層級監督主要包括:上下級之間監督,本級政府監督,行政監察部門監督三個方面。第三,建立完善的行政執法責任制。具體操作要層層分解執法任務、量化目標責任,明確城管執法工作的各個環節、工作流程和每一名工作人員的工作任務與目標,切實做了崗位責任制。第四,形成良好的群眾監督機制。相對集中行政處罰權部門應當建立信息公開制度,及時公示并宣傳相關的法律、行政法規、規章,使行政相對人及時了解規范性文件的內容,一方面可以使相對人更好的理解與配合執法機關的執法活動,另一方面可以使人民群眾更好的行使監督權力。同時相對集中行政處罰權部門還應建立暢通的救濟途徑與公民投訴渠道,保障人民群眾監督權的行使。

(四)提高行政執法人員素質

相對集中行政處罰權現有執法隊伍人員大都由原監察人員、轉業軍人、公開招考的工作人員三部分組成。行政執法涉及的專業領域廣,涉及的法律、法規幾百項,對人員的素質要求非常高,不僅要熟悉各專業領域的法律、法規,而且要清楚每項執法程序,甚至要掌握專門的檢查技術,從目前情況看,較大一部分人員素質顯然不能完全適應工作需要。提高行政執法人員素質,可以從以下幾個方面把握:第一,把好進人關。相對集中行政處罰權的執法人員應當為公務員,需通過正規公務員考試,或其他符合法律規定的途徑方可進入執法隊伍,要做到寧缺勿濫。第二,加強對專業執法人員的業務培訓。重點加強對專業執法人法律知識培訓,執法方式、方法培訓,依法執法,人性化管理、柔性執法與剛性執法并用,避免激化社會矛盾。