行政應急權概念的重新界定

侯曉蕾

一、重新界定行政應急權概念的原因

(一)“建構論法治”下的行政應急權

當前,中國正處于百年社會結構轉型與制度變遷的中后期階段,處于社會秩序“從亂到治”的關鍵時期。社會結構轉型與制度變遷的終極意義,都體現在能否根本實現中國社會“從亂到治”的轉折,為中國提供一種長久繁榮的、和諧的社會秩序。正是在這種關鍵時期,法治的正當性、行政法治的正當性是獲得和諧社會秩序的根本性問題。

2003年的SARS開始,我國發生了很多突發事件,對行政權的行使提出了嚴峻的挑戰,對于突發事件這些未知的情況,我們能預先設定行政應急權嗎?什么是行政應急權呢?界定行政應急權的標準是什么?行政應急權的行使主體?行政應急權的權限?等等一系列關系到行政相對人切身利益的問題急待解決。

(二)權力界限的劃分標準——權力配置與權力行使之間的矛盾

權力可以說是法治國家中的半壁江山,在“有權力須有救濟”的經典話語下,人們對權力的直接反應即是如何限定權力。SARS是中國人民切實感受疾病危機給國家帶來威脅的事件,以此為契機,我國開始關注特殊狀態下,政府的權力種類與以及行使的界限,但是當時我們更多的是對這種無法量化的權力的恐懼,無法準確限定權力行使的前提條件以及權力的范圍、程度,更不敢想像規定失當所產生的結果。無奈之下,我們即從公權力行使的對象——行政相對人這個角度著手,來確定此種狀態下行政權力的界限,從而引進了西方國家對此問題進行論證時所使用的一個原則——最低限度保護原則。但是,我們認為這樣論證是不夠的。因為,西方文明東漸的結果是使以儒家文明為根基的中國原有公法制度和公法學發生了敘事性斷裂。①我們希望從客觀情況入手,研究為什么現有的行政權不能解決突發事件等特殊問題,換句話說,即行政應急權的特殊性是什么?行政應急權是行政權的集中使用嗎?行政應急權與其他行政權的配置是科學的嗎?能否產生行政權的重疊配置,從而造成權力資源的浪費?

以上兩個問題是我在閱讀政府應對突發事件,行使行政權時所做的兩個思考。從根本上說,也就是我們在研究行政應急權之前需要解決的兩個問題:在我們還未樹立起建構論下的法治權威時,我們如何構造起行政應急權的權威;同時行政應急權的內容是什么?

二、我國行政應急權內涵的演變

相對于我國的民法理論研究與刑法理論研究而言,我國行政法理論研究相對落后,大多學者未對行政指導、行政應急等具體行政行為進行深入研究,在傳統的行政法理論研究中,行政應急僅以行政法基本原則的形式出現過。自2003年SARS以來,隨著國內外各種形式的自然災害、生物災害、社會沖突等突發事件的不斷發生,傳統的社會秩序面臨著這些挑戰,我國政府將應對這些突發事件的行政權列為行政法理論的重點研究對象。我國行政應急權內涵的演變大體可以分為兩個階段:

(一)緊急狀態下的緊急權力

在依法治國的理念指導下,SARS事件引起了我國法學界的重視,我國政府在傳統的行政權種類中未找出可以快速、有效解決問題的行政權,我國學者從緊急狀態為切入點為這種行政權定義,例如:我國學者徐高、莫紀宏認為:所謂緊急權就是為一國憲法、法律和法規所規定的,當出現了緊急危險局勢時,由有關國家機關和個人依照憲法、法律和法規規定的范圍、程序采取緊急對抗措施,以迅速恢復正常憲法和法律秩序,最大限度地減少人民生命財產的特別權力。②

(二)處理突發事件的行政應急權

2004年之前,我國沒有專門的緊急狀態立法,2004年憲法修改將“戒嚴”修改為“緊急狀態”后,我國相應地也更新了應急法律制度。其主要原因是,傳統上納入緊急狀態的危險因素,是對國家、社會和個人構成長期經常性威脅的事項,首先是危害國家本身生存的因素,即戰爭和內亂。對這兩類危險因素的防御和應對,從緊急狀態制度產生以來就一直存在到今天,它是所有國家和政府自衛本能的制度表現。我國憲法上的應急制度也同樣一直規定有這兩項內容,只是將和平時期的應急處理與戰爭狀態分開,并規定了不同的決定制度。③在此基礎上,我國學者從法治的角度為行政應急權下定義。

三、行政應急權內涵的界定

通過對我國學者的行政應急權的梳理,還不能得出法治化的行政應急權的概念,從條件、目的、特性、運行等角度對行政應急權下定義都有不同程度的缺陷。我們從權力的正當性以及對突發事件處理效果的角度為行政應急權下定義,即行政應急權是由有關國家機關和個人根據憲法、法律和法規的規定,迅速處理突發性事件,恢復正常社會秩序的特別權力。