檢警關(guān)系的重構(gòu)與公訴預(yù)查制度的構(gòu)建

余才忠 陳慧芳

刑事訴訟法修改后,庭審方式發(fā)生了重大變革,相對弱化了法官在庭審活動中的調(diào)查權(quán),強(qiáng)化了控辯雙方的對抗性,這些對于同處于控訴一方的公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)公訴部門都帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。

但長期以來,在偵查中心主義的模式下,公安機(jī)關(guān)所收集的證據(jù)往往不能達(dá)到庭審證案的要求。近年來,刑事案件退查率居高不下,補(bǔ)充偵查現(xiàn)象普遍,但由于補(bǔ)充偵查制度固有的缺陷使得補(bǔ)充偵查往往流于形式,同時還喪失了取證的最佳時機(jī),效果難盡人意。公安機(jī)關(guān)的退查不積極,退查效果差,影響案件質(zhì)量的問題長期存在。

為保證全面、客觀、準(zhǔn)確、及時地收集、固定證據(jù),確保有效地指控犯罪,筆者認(rèn)為建立公訴預(yù)查制度,由公訴部門在案件批捕后即提前介入審查案卷材料,提出退查意見,把事后的、靜態(tài)的監(jiān)督轉(zhuǎn)化為同步的、動態(tài)的引導(dǎo),不失為一種有益的嘗試。

一、公訴預(yù)查制度概述

(一)公訴預(yù)查的內(nèi)涵

公訴預(yù)查,雖然在檢察司法實踐中,有不少檢察院已進(jìn)行了小范圍的探索,但目前并沒有一個統(tǒng)一的定義。筆者認(rèn)為所謂公訴預(yù)查,應(yīng)當(dāng)是指檢察機(jī)關(guān)公訴部門在犯罪嫌疑人被批準(zhǔn)逮捕后,即對案件材料進(jìn)行預(yù)先書面審查,按照審查起訴的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn),提出繼續(xù)偵查的意見,列明需要補(bǔ)充的證據(jù),從而指導(dǎo)公安機(jī)關(guān)準(zhǔn)確全面收集和固定證據(jù),并對偵查活動的合法性進(jìn)行同步監(jiān)督的法律監(jiān)督活動。而公訴預(yù)查制度,則是指對這種法律監(jiān)督活動進(jìn)行全面規(guī)范所形成的科學(xué)的、可操作的工作機(jī)制。

在我國,檢察引導(dǎo)偵查概念的提出,最早是在2000年8月高檢院召開的“全國檢察機(jī)關(guān)公訴改革會議”。會議根據(jù)公訴改革要“在公正和效率間找一個最佳結(jié)合點(diǎn)”,以實現(xiàn)辦案效率和辦案質(zhì)量共同提高的要求,提出了“進(jìn)一步完善主訴檢察官辦案責(zé)任制”等八項改革措施,其中一項措施就是建立與公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)工作聯(lián)系的新機(jī)制,目的是通過加強(qiáng)偵查工作和起訴工作的聯(lián)系,在一定程度上實現(xiàn)公訴工作引導(dǎo)偵查工作,使證據(jù)依法得到鞏固,力爭做到追訴有力、“彈無虛發(fā)”。①同年9月,在全國檢察機(jī)關(guān)第一次偵查監(jiān)督工作會議上,最高人民檢察院最初提出了“依法引導(dǎo)偵查取證”的工作思路。所謂引導(dǎo)偵查取證,“是指為了提高刑事案件的辦案質(zhì)量,及時、全面、合法地獲取指控犯罪所必需的證據(jù),檢察機(jī)關(guān)采取法律規(guī)定的訴訟手段,加強(qiáng)與偵查機(jī)關(guān)的配合,促使偵查機(jī)關(guān)準(zhǔn)確全面地收集和保全指控犯罪所需的證據(jù),保證偵查活動的依法進(jìn)行。”②由此,“檢察引導(dǎo)偵查”、“公訴引導(dǎo)偵查”等概念不斷在理論界和檢察工作實踐中不斷為人們所知曉,檢察引導(dǎo)偵查工作機(jī)制也在逐漸深入的探索中不斷完善。可以說檢察引導(dǎo)偵查工作,貫穿于檢察機(jī)關(guān)所能夠接觸到的各個訴訟階段,在審查批捕階段,檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督部門可以出具“繼續(xù)退查意見”,指導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)繼續(xù)偵查;審查起訴階段,檢察機(jī)關(guān)公訴部門可以將案件退回補(bǔ)充偵查,并出具“退查提綱”,列明需要公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充完善的證據(jù);甚至是案件尚在偵破階段,檢察機(jī)關(guān)也可以根據(jù)案件需要,提前介入偵查工作,引導(dǎo)偵查取證。而案件批捕后、案卷移交公安機(jī)關(guān)之前,開辟專門的階段,由公訴部門進(jìn)行預(yù)先審查的公訴預(yù)查,也應(yīng)當(dāng)屬于“檢察引導(dǎo)偵查”的范圍。

二、公訴預(yù)查的基礎(chǔ)

“法無授權(quán)不得為”,可見合法性是公共權(quán)力存在的基礎(chǔ)。因此,對于公訴預(yù)查權(quán)利理論基礎(chǔ)的探析極其重要,如果難以在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)找到相關(guān)的依據(jù),則權(quán)力的行使就變成了無源之水、無本之木,最終使公訴預(yù)查這一機(jī)制變得名不正而言不順。筆者將從法理基礎(chǔ)、法律依據(jù)和權(quán)力來源三個方面分析、探討這一問題。

(一)法理基礎(chǔ)

建立公訴預(yù)查制度是適應(yīng)現(xiàn)代訴訟制度和控辯式庭審方式的必然要求。刑訴法修改后,庭審方式發(fā)生了重大變革,弱化了法官在庭審中的調(diào)查權(quán),強(qiáng)化了控辯雙方的對抗性,我國庭審方式更加趨向于控辯式庭審方式,而這正是現(xiàn)代訴訟制度的要求。現(xiàn)代訴訟的職能,大家公認(rèn)的是控訴職能、辯護(hù)職能和審判職能,強(qiáng)調(diào)的是控訴和辯護(hù)的平衡,強(qiáng)調(diào)的是審判職能的中立和公正。在現(xiàn)代訴訟中,公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)行使的實際上都是控訴職能,都是為了能夠更有效地追訴犯罪。起訴職能是重要的,它是龍頭,偵查職能是次要的,處于從屬地位。

在控辯式庭審方式中,由于控辯雙方的對抗性加強(qiáng)公訴人在庭上的舉證難度和舉證責(zé)任進(jìn)一步加大,在公訴人在出庭支持公訴中,對證據(jù)的運(yùn)用等方面提出了更大的挑戰(zhàn),對案件偵查質(zhì)量也提出了更高的要求。而作為公訴環(huán)節(jié)的證據(jù)源于偵查環(huán)節(jié),一旦法庭認(rèn)定證據(jù)不足而作出無罪判決,既否定了公訴部門的指控,更否定了公安機(jī)關(guān)的偵查工作。從這種角度來說,偵查實際上是為起訴職能服務(wù)的,那么,為了更有效地追訴犯罪,建立公訴預(yù)查制度,公訴部門提前介入偵查,從指控犯罪的角度,從公安機(jī)關(guān)收集證據(jù)開始,對偵查活動進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和監(jiān)督,是符合現(xiàn)代訴訟制度、符合控辯式庭審方式的要求的。

(二)法律依據(jù):“分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約原則”

雖然,現(xiàn)行法律中,還不到關(guān)于實行公訴預(yù)查制度的具體而完整的規(guī)定,但《憲法》第一百三十五條規(guī)定:人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件,應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé),互相配合,互相制約,以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。《刑事訴訟法》第七條規(guī)定:人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟,應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé),互相配合,互相制約,以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。這一貫穿于刑事訴訟活動的原則,說明檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在追訴犯罪行為過程中,在追訴犯罪這個任務(wù)上,具有一致性,應(yīng)當(dāng)相互配合,而公訴部門在案件批捕后,即對案件材料進(jìn)行預(yù)查,提出繼續(xù)偵查的意見,引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)全面、準(zhǔn)確收集和固定證據(jù),確保案件訴得出、判得了,正是相互配合原則在司法實踐中的具體體現(xiàn)。

(三)權(quán)利來源:法律監(jiān)督權(quán)

公訴預(yù)查的權(quán)利來源應(yīng)當(dāng)是法律監(jiān)督權(quán)。公訴預(yù)查的審查內(nèi)容,雖然應(yīng)以指導(dǎo)公安機(jī)關(guān)取證為主,但也應(yīng)當(dāng)包含監(jiān)督公安機(jī)關(guān)合法取證的內(nèi)容,無論是偵查監(jiān)督說還是公訴權(quán)說,都不能準(zhǔn)確的涵蓋公訴預(yù)查的全部內(nèi)容。而法律監(jiān)督權(quán)是對憲法賦予檢察機(jī)關(guān)權(quán)利的高度概括。我國《憲法》第129條和《刑事訴訟法》第7條的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),有權(quán)對刑事訴訟實行法律監(jiān)督。只有憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的這種法律監(jiān)督權(quán)的范圍才能涵蓋檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動的全部,才能既包括實體的監(jiān)督,也包括程序的監(jiān)督。

三、公訴預(yù)查制度的價值分析

公訴預(yù)查在目前還屬于新生事物,但是對于改善我國警檢關(guān)系,提高偵查起訴效率,確保案件質(zhì)量,實現(xiàn)公正與效率的有機(jī)結(jié)合,有著不可或缺的重要價值。

(一)符合我國警檢關(guān)系現(xiàn)狀

由于公訴預(yù)查是檢察機(jī)關(guān)公訴部門對公安機(jī)關(guān)偵查活動的引導(dǎo),則必然涉及到警檢關(guān)系的問題。我國現(xiàn)行的警檢關(guān)系,是一種“分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約“的關(guān)系。不同于英美法系的警檢分立模式,我國的警檢關(guān)系強(qiáng)調(diào)警檢的相互配合,共同承擔(dān)起控訴犯罪的職能,某種程度上公安機(jī)關(guān)也能夠制約檢察機(jī)關(guān);也不同于大陸法系的警檢一體模式,檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)并沒有偵查指揮權(quán),有的僅僅是偵查監(jiān)督權(quán),這種權(quán)利某種程度上說,僅僅是建議性質(zhì)的,并不具有法律上的強(qiáng)制性。雖然從長遠(yuǎn)看,筆者更傾向于警檢關(guān)系向“一體化”的方向發(fā)展,但在目前體制下實現(xiàn)“檢警一體化”還有難度。在這樣的情況下,實行公訴預(yù)查,在案件批捕后,由檢察機(jī)關(guān)公訴部門對案卷材料進(jìn)行審查,站在公訴的角度,就應(yīng)當(dāng)收集哪些證據(jù)以及如何收集證據(jù)提出更好的建議,正是一種可行的做法。

(二)符合效率的要求

效率是訴訟活動追求的目標(biāo)。由于證據(jù)容易滅失,很多證據(jù)在經(jīng)過偵查、審查起訴、一退、二退,大都?xì)v時4-7個月,時過境遷,很多重要證據(jù)已經(jīng)取證困難,甚至已經(jīng)滅失、不可復(fù)得,最后案件因證據(jù)不充分,或是撤案或是存疑不起訴,或是審判機(jī)關(guān)對被告人做了較輕的判決,不僅增加了訴訟成本,也不利于打擊犯罪。實行公訴預(yù)查制度,公訴部門的檢察官可以在案件批捕后,立即對案卷材料進(jìn)行審查,列出提公訴所需的相關(guān)證據(jù),可以有效避免因人為失誤取證不及時的情況,有利于抓住戰(zhàn)機(jī),查明案情,改事后監(jiān)督為事先監(jiān)督,對提高辦案效率、打擊犯罪、維護(hù)穩(wěn)定具有積極意義。

(三)符合公正的要求

公正是司法的終極追求。而證據(jù)是實現(xiàn)公正判決的根本和基礎(chǔ),也是整個刑事案件的根本,是能夠?qū)崿F(xiàn)公正判決的關(guān)鍵所在。基于此,往往犯罪嫌疑人的行為定性和應(yīng)受刑罰在公安的偵察階段就已經(jīng)決定了。公安的刑偵階段對于犯罪嫌疑人最后的處罰是至關(guān)重要的一個時期。在這個時期內(nèi),如何能讓公安的搜集證據(jù)行為客觀公正,既做到打擊犯罪,又最大程度上保障犯罪嫌疑人的人權(quán)。這就需要檢察機(jī)關(guān)在公訴預(yù)查過程中切實行使檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。在這個最關(guān)鍵的階段對公安的偵查工作進(jìn)行監(jiān)督和把關(guān)。最大程度上保障案件的公正處理。

四、檢察公訴預(yù)查的程序構(gòu)建

公訴預(yù)查,作為一種新生事物,必須建立一套工作機(jī)制予以規(guī)范,才能更好的發(fā)揮其功能。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面進(jìn)行規(guī)范。

(一)公訴預(yù)查的案件范圍和介入時間

1.介入的案件范圍。引導(dǎo)偵查屬于公訴階段行使法律監(jiān)督職能的表現(xiàn),按說不應(yīng)有案件范圍的限制,但是,由于檢察機(jī)關(guān)公訴部門人力、財力有限,每起案件均進(jìn)入預(yù)查范圍顯然不具有可行性,同時對于案件事實簡單、證據(jù)已經(jīng)充分的案件,也沒有預(yù)查的必要。

2.公訴預(yù)查介入的時間和期限。公訴預(yù)查,是公訴部門將原本屬于審查起訴階段的審查“關(guān)口前移”的產(chǎn)物,具體將關(guān)口前移到哪個位置更加合適呢?筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是在“案件批捕后,由偵查監(jiān)督部門直接將案件材料移送公訴部門”。在案件批捕前,“提前介入、引導(dǎo)偵查”主要應(yīng)由偵查監(jiān)督部門根據(jù)批捕的要求來進(jìn)行。在案件批捕前,公安機(jī)關(guān)偵查行為主要圍繞“抓獲犯罪嫌疑人”進(jìn)行,在犯罪嫌疑人被批捕后,偵查行為才圍繞“收集和固定犯罪證據(jù)”來進(jìn)行,此時正是公訴部門審查案卷材料、提出繼續(xù)偵查意見的最佳時機(jī)。

(二)公訴預(yù)查機(jī)構(gòu)的組成

公訴預(yù)查,在本質(zhì)上來說,就是對偵查行為的監(jiān)督和引導(dǎo)。由于公訴預(yù)查出具的續(xù)查意見,必定會對公安機(jī)關(guān)的偵查行為產(chǎn)生影響,筆者認(rèn)為必須由經(jīng)驗豐富且辦案水平較高的主訴檢察官來擔(dān)任公訴預(yù)查的承辦人,對于特別重大、疑難、復(fù)雜的案件還可以由幾名主訴檢察官組成小組,共同審查,提出意見。

(三)公訴預(yù)查的方式

公訴預(yù)查以怎樣的方式進(jìn)行更能體現(xiàn)其價值?筆者認(rèn)為公訴預(yù)查應(yīng)當(dāng)以書面審查為主、結(jié)合向偵查人員了解案情的方式進(jìn)行。書面審查是檢察機(jī)關(guān)審查案件的主要方式,不管是批捕階段還是審查起訴階段,檢察機(jī)關(guān)審查的方式均以書面審查為主,公訴預(yù)查也不例外。通過現(xiàn)有的證據(jù)材料的書面審查,發(fā)現(xiàn)證據(jù)上的疑問和不足,列明需要補(bǔ)充的證據(jù),提出繼續(xù)偵查的方向。