用于國際航行海峽的通行制度

胡城軍

首先討論一下“用于國際航行海峽”的定義及其外延問題。在有關的《海洋法》著述中有這樣的定義:“可見,用于國際航行海峽是指在公海或專屬經濟區的一部分和公海或專屬經濟區的另一部分之間的用于國際航行海峽。”該定義把“用于國際航行的海峽”限定在地理范圍上的連接公海或專屬經濟區的狹窄海道。我認為這是對海洋法公約的一種誤解。為什么呢?因為在《聯合國海洋法公約》第三部分“用于國際航行海峽”下有三節,不但規定了連接公海或專屬經濟區的過境通行制度,而且規定了連接公海與領海的無害通過制和以專約規定的海峽通行制度,以及穿過公海的自由通行制度。因此“用于國際航行海峽”應從廣義上理解,不應僅理解為過境通行的海峽。下面就簡要介紹用于國際航行海峽的幾種通行制度。

一、自由通行制度

根據《海洋法公約》第36條的規定,如果穿過某一用于國際航行的海峽有在航行和水文特征方面同樣方便的一條穿過公海或專屬經濟區的航道,則適用航行和飛越自由的規定。如古巴與墨西哥之間的尤卡坦海峽,馬達加斯加與坦桑尼亞之間的莫桑比克海峽等。

二、過境通行制度

根據海洋法公約第37、38條,連接公海或專屬經濟區之間的用于國際航行的海峽實行過境通行的制度。

第一,通行不影響水域本身的法律地位,或者說不影響海峽沿岸國對這種水域及其上空、海床和底土行使其主權或管轄權。

第二,實行過境通行制度的海峽的范圍:(1)兩岸為一國所有,寬度不超過24海里;(2)兩岸分屬兩個或幾個國家,海峽寬度不超過24海里。

第三,過境通行權對航行器的要求。在用于過境通行的海峽中,所有船舶和飛機均享有過境通行的權利,過境通行不應受阻礙。過境通行包括一切船舶和飛機,既包括軍用船舶也包括商船。對潛艇的航行不像無害通過一樣做出限制性的規定(如需展示旗幟),過境通行顯然沒有做出限制。

第四,過境通行權的條件:繼續不停,迅速過境。

第五,過境通行行使的限制。船舶和飛機在行使過境通行權時應承擔下列義務:(1)毫不遲延地通過或飛越海峽;(2)不得對沿海國的主權、領土完整或政治獨立進行任何武力威脅或使用武力,或以任何其他違反《聯合國憲章》所體現的國際法原則的方式進行物理武力威脅或使用武力;(3)除不可抗力或遇難而有必要外,不從事其繼續不停和迅速過境的通常方式所附帶發生的活動以外的任何活動;(4)遵守其他有關規定。

船舶還應承擔下列義務:(1)遵守一般接受的關于海上安全的國際規章、程序和慣例,包括《國際海上避碰規則》;(2)遵守一般接受的關于防止、減少和控制來自船舶污染的國際規章、程序和管理。外國船舶非經實現準許,不得進行任何研究或測量活動。

飛機還應遵守下列義務:(1)遵守民用航空組織制定的適用于民用飛機的《航空規則》,國有飛機通常應遵守這種安全措施,并在操作時隨時適當顧及航行安全;(2)隨時監聽國際上制定的空中交通管制主管機構所分配的無限電頻率或有關的國際呼救無線電頻率。

第六,海峽沿岸國的義務。海峽沿岸國不應妨礙過境通行,并應將其所知的海峽內或海峽上空對航行或飛越有危險的任何情況妥為公布。過境通行不應予以停止。

第七,某些重要海峽的航行制度。

馬六甲海峽位于馬來西亞與印尼之間,溝通印度洋與南海,并與東面的新加坡相連,成為國際航行的重要通道。馬六甲海峽長578公里,寬10-215海里,最窄處8海里。1971年11月16日,印尼、馬來西亞和新加坡發表聯合聲明,對馬六甲海峽和新加坡海峽采取共同立場,三國政府宣布對海峽航行的安全負有責任,共同合作保證海峽的航行安全。三國盡可能地組成保證海峽航行安全的協作和協調機構。然而,1971年11月印尼與馬來西亞兩國發表聯合聲明:馬六甲海峽不是國際航道,但將允許“無害通過”。1972年,印尼單方面宣布超過20萬噸的船舶,特別是油輪不允許通過馬六甲海峽,而應從其他海峽通過。印尼和馬來西亞還曾研究過要求軍艦通過馬六甲海峽必須事先通知。這些主張反映了海峽沿岸國維護主權和安全的正當要求,但是遭到蘇聯、美國、日本和英國的反對。

三、無害通過制度

第一種情況:根據海洋法公約第38、45條,在過境通行權的海峽中,如果還是由海峽沿岸國的一個島嶼和該國大陸所構成,而且該島向海一面有在航行和水文特征方面同樣方便的一條穿過公海,或穿過專屬經濟區的航道,過境通行就不應適用,而應適用無害通過制度。比如我國的瓊州海峽。第二種情況:處在公海或專屬經濟區的一個部分和外國領海之間的海峽,適用無害通過制度,如加拿大的哈德遜海峽。在上述海峽的通過不應予以停止。適用領海無害通過的相關規定。

四、由專門條約所規定的海峽

《聯合國海洋法公約》第三部分第35條第3款建立了一個過境通行的例外情形,即“這種海峽的通過已全部或部分地規定在長期存在、現行有效的專門關于這種海峽的國際公約中”。這些公約中并沒有列出符合這種例外的具體的海峽,但短語“長期存在”暗示著只有那些被長時期認可的公約制度才會被這樣考慮。這些海峽的例子有土耳其海峽、丹麥海峽、麥哲倫海峽和奧蘭海峽豍。

土耳其海峽:即博斯普魯斯海峽和達達尼爾海峽就屬于這一類海峽。1453年土耳其兼并君士坦丁堡的結果,黑海變成了土耳其的內海。從地中海通向黑海的博斯普魯斯海峽和達達尼爾海峽兩岸以及黑海周圍都是土耳其的領土。這時,除受特別條約限制外,土耳其可以拒絕外國船舶駛入博斯普魯斯和達達尼爾兩海峽。1774年《庫楚克—開納琪條約》承認俄國是黑海的一個沿岸。因而黑海不再完全是一國的內海。從此以后,土耳其同一些國家締結了一系列條約,準許外國商船自由航行通過這兩個海峽,但始終堅持不許外國軍艦駛入海峽的規則。1829年土俄《亞得里亞堡條約》,宣布海峽對一切同土耳其保持和平的國家的商船開放。1841年7月,土耳其、英國、奧國、法國、普魯士和俄國訂立的《倫敦公約》,規定平時以及在土耳其處于和平狀態的時候,海峽應對包括俄國軍艦在內的外國軍艦一律關閉,對于一切外國商船,則海峽仍然開放。1856年《巴黎和約》確認了這項規則。國際條約所規定的這種海峽制度一直維持到第一次世界大戰。1923年訂立的《洛桑條約》,對戰敗國土耳其及原有的海峽的管轄權加以廣泛的限制,其中包括禁止在海峽地區設防和設立一國際委員會監督管理,取消了對于非黑海沿岸國不利的大多數限制,并規定無論平時戰時,一切國家的商船包括軍艦在內都可在海峽享有航行自由權等。這是按照英國的一貫要求的原則規定的,嚴重的損害了土耳其的主權,并對前蘇聯也不利,當時前蘇聯沒有批準《洛桑條約》。1936年締結的《蒙特婁公約》,廢除了《洛桑條約》有損土耳其主權的關于海峽不設防和國際委員會監督管理的兩項規定,確認了在平時和戰時各國商船有通過和航行的自由,對于黑海沿岸國和非黑海沿岸國的軍艦通過海峽的條件作了不同的規定,并對平時和戰時的通過加以區別。在平時,非黑海沿岸國同時在黑海上的軍艦總噸數不得超過3萬噸,特殊情形時,可達4.5萬噸。非黑海沿岸國的軍艦同時通過海峽,其總噸數不得超過1.5萬噸,潛水艇不得通過海峽。黑海沿岸國的軍艦通過海峽可不受噸位的限制,但是主力艦必須一個個地通過,而為它護航的驅逐艦不得超過兩艘,黑海沿岸國的潛水艇可以從水面通過海峽。在戰時,如果土耳其不是交戰國,任何交戰國的軍艦不得通過海峽,如果土耳其是交戰國,或者土耳其認為受到直接的戰爭威脅,則公約授權土耳其決定準許或完全禁止任何軍艦通過海峽,但是國際聯盟行政院認為土耳其的決定不適當,可以三分之二多數的決議,撤銷土耳其的決定。第二次世界大戰后,前蘇聯政府曾提出過修改該公約和建立新的黑海海峽制度的建議,但沒有為土耳其所接受。②

丹麥海峽:即松德海峽、大小貝爾特海峽,統稱波羅的海諸海峽或丹麥海峽。位于丹麥和挪威之間、丹麥和瑞典之間以及丹麥境內,是從波羅的海通往北海和大西洋的必經的海上通道,也是波羅的海沿岸的六個國家:丹麥、瑞典、德國、波蘭、前蘇聯和芬蘭經常使用的一條航海要道。松德海峽,又名厄勒海峽,位于丹麥西蘭島和瑞典南部之間,長約110公里,寬3.7至28公里;大貝爾特海峽位于丹麥日德蘭半島東側的菲英島和西蘭島之間,長115公里,最窄處16公里;小貝爾特海峽位于丹麥日德蘭半島東岸和菲英島之間,長約125公里,最窄處僅0.6公里。很早以前,丹麥就領有這三個海峽的海岸,認為享有批準外國船舶通過海峽的權利,外國軍用船舶通過海峽必須得到它的準許,外國商船通過海峽時,丹麥則對它們征收特別的捐稅:松德海峽通行費,但到了海洋航行自由原則被西方各國普遍承認之后,認為這種通行費是不可容許的,并對丹麥提出抗議。1857年3月,由丹麥與歐洲一些海洋國家締結《哥本哈根條約》,該條約宣布了波羅的海諸海峽內商業航行自由的原則,廢除了松德海峽通行費,而由締約各國交付一大筆補償金300萬英鎊給丹麥。同年4月,美國和丹麥也訂立了“華盛頓專約”,規定美國船舶有自由通過權,美國也交付一筆補償金,作為丹麥承擔維持并修復必要的海峽航行服務,如設立浮標、挖掘沙泥、維持燈塔、領航等費用的代價。《哥本哈根條約》對于締約國軍艦通過海峽問題沒有明文規定,但為丹麥長期所默認,甚至在戰時,丹麥也允許交戰國軍艦通過海峽。前蘇聯政府曾提出對非波羅的海國家軍艦關閉松德海峽和大小貝爾特海峽的建議,但未被西方國家所采納。③