《周禮》:我國古代行政法之雛形

翟樹毅 韓 洋

探究我國古代這種行政法的源頭,我們可以追溯到《周禮》一書——總觀其書,可以讀到其成書體系特別是“建邦之六典”中行政法體系的影子;可以發現其行文、內容均有“規范與調整國家行政事務”的趨向,且內容中充斥著周朝法律文化的凝煉;從其原名亦可看出,它是一部詳盡百官官職的“官冊”。在此之前,沒有這樣規制國家行政事務的著作文件,所以本文將《周禮》作為我國古代行政法之雛形來分析。

一、行政法體系視角下的《周禮》

《周禮》作為十三經之一、三禮之首流傳至今,其最為顯著特色就是其獨特的成書體系以及這種體系所體現出來的行政法體系之思想?！吨芏Y》依天官、地官、春官、秋官、冬官六類將全書分為六篇,稱為“建邦之六典”。

首先,其中最能體現當時行政法體系的就要屬“天官篇”了,按照“天官篇”的“敘官”的說法,天官的主要內容是關于國政及國家主要官員設計的。天官的實際內容包括治理國政的大宰、小宰、宰夫、大府、內府、外府、司會、司書、職內、職歲、職幣這十一類官員,還包括掌管飲食、服裝、醫藥、婦女等各項宮中事宜的大小官員。按照《周禮》的構想,大宰(冢宰)的權職范圍很廣的,它即為天官之長,又為六官之首,掌“建邦之六典”,掌“八法”、“八則”等典章制度,大宰“乃立天官冢宰,使帥其屬,而掌邦治,以佐王均邦國”,具有國家行政的權力,且僅次于一國之主。從書中可見,大宰作為整個憲政體系中的重要樞紐,引導著整個憲政體系的運作。而將那十一類“治政”的天官官員整合起來就可以看見,天官體系涵蓋了包括行政、立法、司法、財政、文書五大系統,構成了一個較完備的行政法的體系,特別一提的是,這在當初的環境下是很難能可貴的,如此一個行政法體系的構想有許多內容是沖破當時政治的束縛的,所蘊含的先進行政思想甚至延續到現在。

較為遺憾的是,天官系統那些雜項是整個《周禮》的行政法體系構想的一大敗筆,雖然這些也是行政法律的構成部分,但按照現代的法律觀點來看,飲食服裝等內容顯然不應在行政系統的最高層,但就當時的法律背景來看,這一系列雜項恰恰是一國至高無上(宮內事務)事務的組成部分,經過了久遠年代的變遷,才逐漸在朝代更迭中成為了現代行政法律中所排斥的瑣碎雜項而已。既然《周禮》作為行政法的雛形,我們也就不必苛求其在萌芽階段就構建出十全十美的完備體系,更何況,十全十美的完備體系并不存在于現實或過去的社會中。

光有治“國政”的天官體系還不足以構成行政法體系,《周禮》“建邦之六典”中第二篇“地官篇”同樣具有行政法色彩。按照“地官篇”的“敘官”的描述,地官系統共有七十九個職司,地官“使屬其帥而掌邦教”,但是我們從“地官篇”正文中可以發現,掌教固然是地官職責的一部分,但地官似乎更重視土地與人民。地官系統分為掌政教、掌賦稅、掌農業、市政管理、掌教育等幾大類,這一部分可以看做是整個行政規制的區域分類管理部分。同樣是構成整個行政法體系十分重要的內容。由此看來,憲政體系的主要部分(主管與區域管理)已構建完畢,是由天官、地官兩大系統共同組成。

因此,《周禮》在當時社會對行政毫無概念的情況下創拓了如此可謂龐大完備的行政法體系的萌芽,算得上是很難能可貴的。

二、《周禮》:權力分化的行政法

賈公彥在《周禮政序》中寫道,“夫天育蒸民,無主則亂;立君治亂,事資賢輔,…降自燧皇,方有臣矣?！笨梢?治理天下,需君臣合力,君儀象征天威,而具體事項的管理則需要落實到每個人身上才行,沒有專斷獨橫的權力是《周禮》作為我國古代行政法雛形獨有的特色之一。《周禮》的一大特點就是權力分化,這在現代社會憲政思想中的根本原則早在《周禮》中就有所體現。

我們知道,大宰作為天官系統乃至整個六官系統的樞紐,其權力制約范圍是非常大的,包括掌握管理大權,掌管法律法則,頒布命令等,但并不是說他就能夠獨攬大權,因為《周禮》中規定了“八法治官”這一極具特色的憲政法律管理思想,這一特色思想即使在當今社會中亦有其值得可鑒之處,它通過大宰這一總樞紐,將各官辦事之道詳盡地作了闡述。

八法治官,其一為“官屬”,建立目的在于一舉邦治,其二為“官職”,以辨邦治。這兩條規定了官員制度與職能,是最基本闡述治官之道的條文。但在八法治官中,最具特色的,給后世影響至深的是第三條——“用以會官治的官聯”。

“官聯”是指遇有國家大事,一官不能專擅,需要會同眾官聯合處理,互相佐助配合,把事情處理好。如果說“官屬”、“官職”表現的官員上下隸屬關系,“官聯”則表現了官員互相制約以使用權力的關系。十八世紀法國啟蒙思想家孟德斯鳩認為,立法權、司法權和行政權應當掌握在不同的人的手中,三權之間互相制約與平衡、協調行動,任何權力的合一就意味著自由的失去。而《周禮》的“官聯”制度就類似于這一“三權分立”的思想。一方面《周禮》成書于數千年前,作為一部反映行政法思想之萌芽的書,與18世紀社會學家、法學家、思想家集一身的孟德斯鳩總結了前人的說法、思想而提出的時代性的理論自是無法相比;另一方面《周禮》核心理念仍奉君權為至上之權,因為聯系當時的政治社會背景,帝王權力仍是主導整個社會的總方針,而18世紀的法國則已經有民權的概念理論,人們對于生來平等的觀念使得“分權”的憲政思想得以真正實現。但《周禮》能夠提出“官聯”這一理論來,就已經是一種大膽而具有開拓意義的開始。遇到有國家大事,一官不能夠專權,需要會同眾官聯合處理,互相輔佐配合,把事情辦好,這樣做的好處是避免了職責明確后各官之間由于分權而各行其是,彼此暌隔又各攬大權的弊端。行政法中關于公正性、平等性、合法性、合理性的原則就可以在“官聯”制度中得見,因為權力一旦分開,各官員之間行事就沒有獨斷的權力。當然,考慮時政治社會的背景,皇帝到當的權力,或者說是帝王的權力是無可阻擋的,帝王的言語就是法令和判例,因此權力制約只限于臣民官員之間,并不制約到帝王,這樣,除了帝王之外所有的權力都是相互牽制而行使的,充分體現了行政法建構之萌發與起始之過程。

因此,作為構成我國古代行政法雛形的一大特色,“官聯”展現了一部權力分化的行政法,體現了當時人們對于法律、對于社會、對于行政的智慧與構想。

三、《周禮》:“集禮于政”的行政法

禮是由原始社會的習慣、祭祀活動發展演變而來的、在西周的發展史中,禮逐漸成為一種無所不包的調整社會生活各個方面的非常龐大的規范體系,所謂“君令、臣共、父孝、兄愛、弟敬、夫和、妻柔、姑慈、婦聽,禮也?！倍Y在社會生活、政治生活中的地位非常之高,不管是“道德仁義”、“教訓正俗”等一般社會生活方面,還是“禱祠祭祀,供給鬼神”等事務的處理;不論是“班朝治軍”等政治行動,還是“分爭辯訟”等具有司法特征的政府活動(政府社會活動),都離不開禮?！凹Y于政”作為《周禮》又一大行政法特色,對于當時社會有非常大影響力。

在《周禮》中,甚至劃出專門的一章來劃分禮儀官員的機制,并將之放在第三“春官體系”的高度。按照敘官部分的說法,春官是“禮官”,其下分為七十個官職。雖然在現在看來,“春官系統”中所沒的所有官員在當今行政官員職位中都毫不起作用,但是如果將社會背景放入當時的時代大背景中去,就不難發現其所起的“精神引導”的行政法律規制的作用。我們知道,禮的重要性對當時人們來說是不可或缺的,因而對于禮的規范光借助禮本身是遠遠不夠的,需要有法律在社會的依托之下才能調整禮的規范。

在構建《周禮》這樣一部具有行政法性質的法律時,禮是必不可少的,其一,是禮在當時政治社會中的重要性,禮治的法律思想在當時對社會具有重要的影響力。其二,社會的政治衡平需要以禮為依托。對于古代政治社會而言,禮能帶給人以比律則更有約束力的束縛,要使社會的政治衡平,光依靠國家頒布一部又一部的法令是遠遠不夠的,這杯水車薪的法條給民眾的感覺猶如移木賞金的官方,雖有條令卻不得民眾的實際支持。而禮卻完全不同,就稍有文化的民眾而言,守禮是內涵與文化的體現,民可知禮而守其禮,其范圍是相當廣的,比之只有少數人才懂的法則之存在更對社會的衡平起了舉足輕重的作用。其三,禮更比法易于接受,民眾見法而心生懼意,總認為法之神秘性和不可預見性使其不存在于普通生活(社會生活)之中,而禮則不同,祭祀禮儀存在于天下各處,人們普遍對其頂禮膜拜,并廣泛參與進這些禮儀中去,因此禮比法條更易于給民眾接受。其四,形式主義的禮之存在影響了后世法律實質內容之形式。禮之形式紛繁復雜,例如舉辦一個皇家祭祀禮儀需要多少物質和人力的準備,需要走幾個步驟,每個步驟其形式、內容和長度又是如何?禮對這一系列問題作出了形式上的規定,縱觀后世法律(特別以訴訟法律為主),舉行一場訴訟需要做好怎樣的準備,需要走幾個步驟,每個步驟其形式、內容和長度時間又做如何規定?其形式上的規定和禮的形式上的規定如出一轍。因此我們可以看出,禮之形式的內容其實質是對法律思想(特別是訴訟法律思想)有很大的影響。

從《周禮》中我們也能看到,禮對其行政法律思想的影響舉足輕重,“春官系統”這六大體系之一將其所有職司均賦予了禮儀這一部分,可見古時之禮對行政法律思想體系之侵入之深。

據此,我們可以得出的結論是,禮是古時憲政法律體系中必不可少的一部分,而“集禮于政”的完備體現則是作為行政法雛形的《周禮·春官篇》,它將禮的高度上升到了與治國之政、治民與土地、治軍政、治刑等相同的地位,甚至排名僅在治國與治民之后。禮作為一個時代特色的元素,它的注入使《周禮》成為了富有當時的時代特色之行政法雛形。

四、結語

正如鄭玄所言,《周禮》“括囊大典,網羅眾家”——《周禮》設計了一套理想化的國家行政模式;構建了系統而又完備的國家管理體制;宣揚了旨在富國安邦的經濟思想與政策;闡述了對萬民進行統治的手段及途徑;安排了大小各類官員的職位以及職能。

在先秦的典籍中,能夠以法典化語句詳盡的提供管制,包括國家、民眾、土地、軍事、禮儀、刑事、勞動等情況的,唯有《周禮》。在《周禮》之前,找不出一本對行政體制規制表述如此完備的典籍,再觀后世,王莽改議制,依據了《周禮》;蘇革管制,參用了《周禮》;王安石變法,取法自《周禮》;太平天國的“天國新法”,得益于《周禮》。因此,稱《周禮》為我國古代行政法的雛形應不為過。而對其行政法性質的探討,對于中國法律思想史的研究來說是有著深遠意義的,同時,我們可以借古鑒今,展開對于當代行政法思想和制度的思考。