中國民事法律援助制度的價值、現(xiàn)狀及完善建議

徐曉娟

摘要：在世界范圍內(nèi)已有140多個國家憲法和國際公約將其列入其中，使得任何公民個人都能夠切實地、平等地獲得司法救濟和保護，真正地實現(xiàn)“法律面前人人平等”的憲法性平等。由于在立法、服務體系及經(jīng)費等方面存在缺陷，阻礙了中國民事法律援助制度的進一步發(fā)展、完善。在研究中國民事法律援助制度價值的基礎(chǔ)上，對中國民事法律援助制度的現(xiàn)狀及欠缺加以論述，并提出相應的完善建議，以期對中國民事法律援助制度的立法及司法實踐有所裨益。

關(guān)鍵詞：民事法律援助；價值；現(xiàn)狀；完善建議

中圖分類號：DF529文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)09-０247－02

民事法律援助，作為法律援助中的一部分，是國家在保障每個人的合法民事權(quán)益，于司法制度運行的各個環(huán)節(jié)和層次上，對因經(jīng)濟困難或其他因素而難以通過一般意義上的法律救濟手段保障自身權(quán)益的社會弱者，減免收費、提供法律幫助的一項法律保障制度[1]。

一、中國民事法律援助制度的價值

（一）憲法基本人權(quán)平等保護的彰顯

中國憲法明確規(guī)定：公民在法律面前平等；國家尊重保障人權(quán)。每一個政府都將實現(xiàn)憲法的規(guī)定作為其最終目標，為實現(xiàn)實質(zhì)的平等權(quán)而不懈追求。即政府應在實際的運作之中，為了糾正由于保障形式上的平等所招致的不平等，依據(jù)個人的不同屬性（如地位、財富的差異）分別采取不同的方式，對作為各個人的人格發(fā)展所必需的前期條件進行實質(zhì)意義上的平等保障[2]。正如，羅爾斯在其著作《正義論》中如是說：“為了平等地對待所有人，提供真正地平等的機會，社會必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會地位的人們。……要按平等的方向補償由偶然因素造成的傾斜。”[3]因此在這種任何制度都不可避免的不平等的基礎(chǔ)上，政府應該建立民事法律援助制度，從而向平等的方面維護公民合法民事權(quán)益，從而實現(xiàn)憲法上的實質(zhì)平等。

（二）訴權(quán)平等的要求

憲法賦予了每個公民應有的訴權(quán)，在民事活動中，即為當事人向法院請求通過民事訴訟來解決民事糾紛和保護民事權(quán)益的基本權(quán)利。這種訴權(quán)來源于憲法所保障的“接受司法裁判權(quán)”[4]。這種因制度設計而出現(xiàn)的人權(quán)本身具有憲法保障力。它要求立法者在賦予公民權(quán)利、設立公正程序的同時，對公民平等的適用程序也應該有所考慮——即訴權(quán)的實質(zhì)內(nèi)涵。民事法律援助制度能有效地保障所有人平等的接近他們的目的所必需的條件，在一定程度上實現(xiàn)了訴權(quán)平等[2]。

二、中國民事法律援助制度的現(xiàn)狀分析

（一）立法層面不完善

1.立法層次較低且體系上的效力對抗性缺乏。民事法律援助制度的設計，在于保障公民個人的平等訴權(quán)，實現(xiàn)“法律面前人人平等”的實質(zhì)性平等，其內(nèi)容本身就具有憲法保障力。由于中國關(guān)于民事法律援助制度的規(guī)定主要體現(xiàn)在由國務院頒布的《法律援助條例》中，從上位法和下位法的角度看，其本身不具有對抗法律的效力；同時，（民事）法律援助行為乃是政府的責任，是憲法保障人權(quán)的體現(xiàn)。那么，由政府通過立法來規(guī)范自己的責任，很明顯地帶有侵犯公民權(quán)利的極大可能性。

2.民事法律援助可訴性范圍狹小。中國《法律援助條例》規(guī)定了中國民事法律援助的范圍包括訴訟事項和非訴訟事項，但在法院受理援助案件的（可訴性）范圍上卻僅有如下幾類:第一，追索贍養(yǎng)費、撫育費的案件；第二，追索勞動報酬的案件；第三，工傷的案件。這些范圍明顯不能有效地解決實際發(fā)生的民事糾紛，不能夠很好地保障每一個人在法律面前的平等——平等地啟動訴訟程序。

3.民事法律援助制度國際化步伐較慢。在法律援助國際化方面，中國已經(jīng)邁出了一定步伐，加入了諸如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》、《囚犯待遇最低限度標準規(guī)則》、《聯(lián)合國少年司法最低限度標準規(guī)則》等國際公約，并與一些國家簽訂了司法協(xié)助雙邊或多邊協(xié)定或條約。但是，法律援助國際化并沒有被中國的有關(guān)法律法規(guī)所特別重視。

（二）服務體系不健全

1.政府職責不到位。政府中一部分人認識尚不到位，雖然在學理上已將民事法律援助視為政府的職責負擔，但實際之中卻主要是由個別律師來承擔。政府中一部分人認識尚不到位，使得其有規(guī)避責任之嫌。

2.對律師激勵措施不足。由于沒有一定的激勵措施，使得提供法律援助的律師數(shù)量甚少，無法滿足廣大群眾的需求。在實際中，律師提供法律援助之后往往得不到回報，即使在部分地區(qū)提高了律師的補貼標準，但補貼的發(fā)放只按承辦案件的數(shù)量決定，而非具體到個案的實際情況。

3.質(zhì)量保證缺乏有效途徑。雖然《法律援助條例》第6條、第24條都分別規(guī)定了質(zhì)量保證途徑，因過于模糊可操作性不強；脫離群眾的現(xiàn)象十分明顯。公民往往不知道如何去維護自己的權(quán)益，不知如何來獲得法律援助。

（三）資金保障不足

據(jù)資料顯示，2007年法律援助經(jīng)費收入總額為37 029.78萬元，以中國13億人口為基數(shù)，人均占有法律援助經(jīng)費僅為0.28元[5]。雖然《民事援助條例》亦明確規(guī)定了縣級以上人民政府應對當?shù)胤稍ぷ鹘o予財政上支持，但卻未明確以何種形式來提供財政支援。

1.經(jīng)費來源存在“瓶頸”。目前中國財政每年撥付的法律援助經(jīng)費遠遠低于發(fā)展中國家的平均水平。多數(shù)經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)法律援助經(jīng)費還不能得到穩(wěn)定的財政支持，即使在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，也有相當數(shù)量的縣級地方法律援助經(jīng)費有待進一步落實。

2.辦案質(zhì)量不高。經(jīng)費短缺，在一定程度上阻滯了法律援助工作的開展，也直接影響到辦案質(zhì)量。有些法律援助機構(gòu)為了不增加經(jīng)費負擔，在承辦法律援助案件中走過場，敷衍了事；有些法律援助機構(gòu)缺乏必要的工作資料，辦案時只能靠東拼西湊。這樣使法律援助的服務質(zhì)量總體上遠遠低于有償服務的質(zhì)量，當事人的合法權(quán)益得不到很好的維護，法律援助的社會信譽面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

三、完善中國民事法律援助制度的建議

（一）大力完善立法

1.提升法律援助立法層次。中國法律援助制度的最高法律依據(jù)是憲法中“公民在法律面前一律平等”、“國家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定，最直接法律依據(jù)是國務院頒布的《條例》。中國法律援助制度作為與中國貧弱老百姓聯(lián)系最密切、最廣泛的制度，是法治意識普及的最佳途徑，其立法意義遠非其他一般救助措施所能相提并論的。因此，中國法律援助制度的立法層次不應該限定在行政法規(guī)。在憲法中明確載明“國家堅持和發(fā)展法律援助事業(yè)”，用最直接、最顯明的語句將法律援助制度在根本法中固定下來。

2.擴大民事法律援助的可訴性范圍。即在防止個人濫用民事法律援助的前提下，確定一些可操作的條件，使得公民在申請法律援助時，由法律援助機構(gòu)來確定是否當事人符合這些條件。但不應該對其訴訟事項有所規(guī)定，因為任何情況下都有公民可能需有法律幫助。同時，對非訴訟事項，不應該有所限制。

3.擴大民事法律援助的對象。民事法律援助作為政府行為，其所針對的是所有的公民個人。這需要人們在觀念上加以把握和了解，以需要政府加大宣傳力度。其援助的對象不僅僅只是經(jīng)濟上的弱者，還包括廣大的不了解法律的人們。

（二）服務體系的完善

1.完善各級人民政府法律援助機構(gòu)。由各市級人民政府建立法律援助機構(gòu)，由市級政府統(tǒng)一領(lǐng)導，分別管理發(fā)放到自己手中的資金。通過市再下設較小的部門。相對縣級政府來說，市級政府本身有著較強的實力，可以更好地在城市中建立起一個完備的法律援助服務體系，再由城市向農(nóng)村擴展。

2.引入合約機制。法律援助機構(gòu)可以通過引入合約的機制，與當?shù)芈蓭熓聞账⒙蓭焻f(xié)會或個體律師簽訂契約，使得援助方在合約的范圍內(nèi)受約束；也達到了合理利用國家對法律援助的財政支出；也保障了律師提供法律援助的質(zhì)量。

3.提高律師法律援助待遇。提高律師的福利工資，并且要按個案的具體情況而定，從而吸引更多的律師加入到法律援助工作中。

（三）財政體系的完善

1.建立和完善法律援助最低經(jīng)費保障制度。所謂法律援助最低經(jīng)費保障制度，是指為了保證經(jīng)濟困難的公民獲得平等的法律幫助，政府根據(jù)經(jīng)濟狀況為法律援助機構(gòu)實施法律援助所必需的費用開支而設立的一項最基本辦案經(jīng)費保障制度。在中國，廣東省結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟狀況采用了人口均額的方案，取得成功。業(yè)務經(jīng)費中辦案費按當?shù)厝丝谄骄~納入財政預算，隨著經(jīng)濟發(fā)展情況適當調(diào)整人均標準[6]。

2.發(fā)行法律援助福利彩票。司法部法律援助中心曾同有關(guān)部門協(xié)商爭取在福利彩票公益金中劃撥一定比例用于法律援助事業(yè)，這個想法目前因現(xiàn)有的所有福利彩票公益金（包括每年新增部分）都已有規(guī)定用途而沒有實現(xiàn)。既然已有的彩票公益金都有規(guī)定的用途，那么可以考慮發(fā)行法律援助福利彩票。這樣一方面可以彰顯法律援助的公益性，促使社會公眾意識到自己對公益事業(yè)的社會責任；另一方面，彩票本身包含的不菲獎金也足以吸引充滿中獎期待的公眾踴躍購買。

3.完善法律援助基金管理體系。對于從個人和企業(yè)籌集到的資金，以法律援助基金會的形式進行管理，通過合法運作使基金增值，從而擴大法律援助的可用資金，使納入基金會管理的資金成為較為持久的法律援助資金來源。

參考文獻：

[1]張耕.法律援助制度比較[M].北京：法律出版社，1997：4.

[2]許崇德.憲法：第2版[M].北京：中國人民出版社，2004：113-162.

[3][美]羅爾斯.正義論[M].何包鋼，何懷宏，廖仲白，譯.北京：京華出版社，2000：85.

[4]江偉.民事訴訟法專論[M].北京：中國人民大學出版社，2003：68.

[5]叢卉.2007年全國法律援助工作統(tǒng)計分析[J].中國法律援助，2008，（1）.

[6]蒲皆祜.關(guān)于解決法律援助經(jīng)費問題的思考[J].中國法律援助，2004，（1）.