財政部門要規(guī)避教育系統(tǒng)的財務(wù)風險

曹翠蘭

摘要:隨著教育系統(tǒng)資金渠道日益多元化,并越來越多地融入到市場經(jīng)濟和社會發(fā)展中,財務(wù)風險已經(jīng)不可避免。但教育系統(tǒng)以吃“皇糧”自居,缺乏風險意識,缺少管理制度,缺失民主管理,預(yù)算管理簡單,必然在收入、債務(wù)、擔保、投資和支付等方面存在著風險。應(yīng)該加強教育系統(tǒng)財務(wù)體制改革,規(guī)范貸款審批制度,通過建立風險報告制、風險問責制和風險應(yīng)急機制等措施,規(guī)避教育系統(tǒng)財務(wù)風險。

關(guān)鍵詞:教育系統(tǒng);財務(wù)風險;規(guī)避

華爾街金融危機昭示人們,任何一種行為或規(guī)則的實施都可能導(dǎo)致某種危機或問題發(fā)生。對于縣區(qū)級教育部門的財務(wù)管理來說,我們習(xí)慣上認為這些單位的資金是財政投入,其內(nèi)部經(jīng)濟活動基本上是非營利性的,與企業(yè)經(jīng)營活動的財務(wù)風險相比,教育系統(tǒng)的財務(wù)管理基本沒有風險。然而事實上并非如此,隨著社會發(fā)展,教育系統(tǒng)的資金渠道日益多元化,并越來越多地融入到市場經(jīng)濟和社會發(fā)展中。雖然教育系統(tǒng)存在著不同于企業(yè)經(jīng)營活動財務(wù)風險的表現(xiàn),但由于教育系統(tǒng)現(xiàn)行體制方面的原因,財務(wù)風險管理空白和缺位問題逐漸成為財政部門管理的重大隱患。

一、教育系統(tǒng)財務(wù)風險的若干表現(xiàn)

(一)收入風險

教育系統(tǒng)有很多非稅收入,比如:考試費、勤工儉學(xué)收入、住宿費、社會捐助等等,具有征收面廣、征收主體雜、入庫環(huán)節(jié)多等特點。這使得非稅收入存在預(yù)算水分大、難度大,因此財政部門對教育系統(tǒng)的收入風險控制難度增大,這進一步加大非稅收入的風險系數(shù)。

(二)債務(wù)風險

一方面,從“普九”到校園危房改造,很多學(xué)校舉債投資,擴張、美化校園,改善辦學(xué)條件;另一方面,近年來,很多縣區(qū)教育局興建豪華辦公大樓,增人增車,浪費極大。這些投資提高了教育系統(tǒng)的資產(chǎn)負債率,由于教育系統(tǒng)自身償債能力的有限性,結(jié)果造成資金周轉(zhuǎn)不靈,嚴重影響了辦學(xué)質(zhì)量。以江蘇為例,雖然政府出面對學(xué)校債務(wù)進行化解,但由于財政部門對教育系統(tǒng)財務(wù)管理的缺位,這鐘教育系統(tǒng)“點菜”,政府“買單”的現(xiàn)象仍然存在,債務(wù)風險問題日漸突出。

(三)擔保風險

《擔保法》明確規(guī)定,行政和事業(yè)單位不得為其他單位擔保。但有些教育系統(tǒng)在局部利益的驅(qū)動下或出于行政命令,仍然違法為其他單位獲取銀行貸款等經(jīng)濟行為擔保。例如江蘇某市曾有兩所學(xué)校為市體育局興建體育館擔保銀行貸款。盡管這種擔保行為屬于無效擔保,但嚴重破壞和擾亂了國家金融管理秩序,并且,對其教育系統(tǒng)的擔保行為,財政部門也必然同時承擔相關(guān)的擔保風險。一旦風險轉(zhuǎn)換為事實,買單的仍然是財政部門。

(四)投資風險

當前,隨著國家鼓勵職業(yè)技術(shù)教育,很多縣區(qū)教育局投資興辦職業(yè)技術(shù)學(xué)校,有的是以股份參與,總之,教育系統(tǒng)自身投資情況較為普遍,但據(jù)某媒體調(diào)查,教育系統(tǒng)的對外投資行為中,真正盈利者少,實際虧損者多;能收到投資收益者少,有出無進者多。實踐證明,教育系統(tǒng)的盲目投資,一方面造成了國有資產(chǎn)流失的風險;另一方面還會形成潛在的其他經(jīng)濟風險,比如債務(wù)風險等。

(五)支付風險

目前教育系統(tǒng)人員經(jīng)費擠占辦公經(jīng)費的現(xiàn)象十分普遍。隨著部門預(yù)算改革和國庫集中收付制度改革的不斷深化,教育系統(tǒng)預(yù)算管理和資金支付的矛盾越來越突出,大量的編外人員(包括人才派遣和臨時教師)費用直接影響著教育系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)和發(fā)展。在確保穩(wěn)定和發(fā)展的工作壓力下,擠占公用和專項經(jīng)費,彌補教育系統(tǒng)資金缺口,確保預(yù)算收支平衡成為不得已的選擇,財政部門也因此承擔著極大的違規(guī)支付風險。

二、教育系統(tǒng)財務(wù)風險產(chǎn)生的原因。

(一)缺乏風險意識

百年大計,教育為本,教育一般是由國家興辦的,教育系統(tǒng)是社會公益性質(zhì)的服務(wù)組織。在我國,縣區(qū)教育局是政府派出的職能部門,學(xué)校是特殊的社會組織。也正因為如此,教育系統(tǒng)以吃“皇糧”自居,“吃穿”不愁,風險管理意識極其薄弱。

(二)缺少管理制度

教育系統(tǒng)內(nèi)部的不同單位參與市場經(jīng)濟行為的程度不同,縣區(qū)教育局有招商引資任務(wù),因此參與程度高;基層學(xué)校以教學(xué)為中心任務(wù),因此參與程度低。但是由于教育系統(tǒng)中心工作是組織教育活動,因此,其內(nèi)部制度多是以規(guī)范辦學(xué)行為和提高教育質(zhì)量為主,還沒有建立全面的風險預(yù)防、應(yīng)急、報告、問責等制度體系。

(三)缺失民主管理

教育系統(tǒng)在對投資辦學(xué)、大額資金支付、重大項目審批等方面缺乏必要的內(nèi)部監(jiān)督制度,很多事情不經(jīng)教職工代表大會審議,校長一人說了算,校務(wù)公開形同虛設(shè),為諸多財務(wù)風險埋下隱患。

(四)預(yù)算管理簡單

目前教育系統(tǒng)預(yù)算反映的只是預(yù)算年度的收入和支出預(yù)算,對銀行貸款、投資辦學(xué)等經(jīng)濟行為,尚未形成明確的預(yù)算管理機制,因此,財政部門無法通過預(yù)算管理渠道,全面了解和掌握教育系統(tǒng)上述需求和實際經(jīng)濟行為,對其財務(wù)風險的發(fā)生不能有效地預(yù)測、防范和控制。

三、規(guī)避教育系統(tǒng)財務(wù)風險的措施

(一)深化教育系統(tǒng)財務(wù)體制改革

目前教育系統(tǒng)內(nèi)部已經(jīng)成立教育結(jié)算中心,財政部門必須加強對教育結(jié)算中心的監(jiān)管,修訂教育系統(tǒng)財務(wù)規(guī)則,完善教育系統(tǒng)的財務(wù)管理制度,形成科學(xué)的財政財務(wù)管理體系。加快推進教育人事制度和醫(yī)療保險制度改革,完善工資制度,進一步深化教育系統(tǒng)預(yù)算管理制度改革,建立科學(xué)、合理、全面的支出定額體系;在現(xiàn)有部門預(yù)算報表體系上,增加對外投資預(yù)算、國有資本經(jīng)營收益預(yù)算和金融機構(gòu)貸款預(yù)算,加強對財務(wù)風險在事前、事中和事后的有效控制。

(二)規(guī)范貸款審批制度

1、建立教育系統(tǒng)貸款的可行性報告制度,要通過可行性論證,明確貸款的額度、性質(zhì)、條件、還款來源、還款時間、用款計劃等。

2、建立教育系統(tǒng)貸款的專家論證制度。對大規(guī)模的貸款,在必要時可以舉行聽證會,征求社會各界對貸款單位的意見。

3、建立貸款審批程序和權(quán)限,其中,大額貸款必須報經(jīng)財政部門批準。

(三)建立風險報告制度

要建立教育系統(tǒng)定期向財政部門書面報告風險管理和控制情況制度,對可能出現(xiàn)的風險進行預(yù)測和分析,提出避免風險的主要方案和措施;對重大、緊急風險情況,要實行立即報告制度,對已經(jīng)出現(xiàn)的風險,及時提出應(yīng)急解決方案以及整改措施。

(四)建立風險問責制

問責制是指由于故意或者過失,不履行或者不正確履行職責,以致影響工作秩序和工作效率,或者損害國家或他人的合法權(quán)益,造成不良影響和后果的行為,進行內(nèi)部監(jiān)督和責任追究的制度。建立科學(xué)的問責制度,必須明確問責主體,確定問責對象,規(guī)定問責情形,細化問責方式,做到有法必依,執(zhí)法必嚴。根據(jù)《會計法》的規(guī)定,單位負責人對本單位會計資料的真實完整性負責。因此,必須明確,單位負責人是本單位風險控制責任的第一責任人。

(五)建立風險應(yīng)急機制

要實現(xiàn)將風險控制到最低程度的管理目標,還必須建立有效的風險應(yīng)急制度。一旦無法預(yù)計和無法控制的風險發(fā)生時,可以按照緊急預(yù)案,將風險程度控制到最低,將損失降低到最小。要制定風險應(yīng)急預(yù)案,對各種可能發(fā)生的風險危機,分別制定不同類型、不同級別、不同程度的應(yīng)急實施方案,并盡可能使方案具體化、可操作化。要建立風險應(yīng)急保障基金,預(yù)留充足的風險資金,來防御和化解風險危機。

(作者單位:江蘇省宿遷市宿城區(qū)財政局。作者為會計師)