農民工社會保險便攜性研究

崔仕臣

摘要:農民工社會保險便攜性不足是導致其社會保險權益無法得到保障的一個重要因素。文章通過分析便攜性內涵及內容,進一步分析農民工社會保險便攜性存在的問題。針對存在的問題,構建提高農民工社會保險便攜性的內外環境。內部環境和外部環境相輔相成,缺一不可,它們相互促進,互為條件。只有兩個環境共同發展,才能有效地改善制度運行環境,促進便攜性的提高。

關鍵詞:農民工;社會保險;便攜性

一、社會保險“便攜性”的內涵

便攜性(portability)是社會保障制度的一個重要特征,對勞動力的全國流動和社會保險權益的獲得有著舉足輕重的作用。對便攜性的定義,從國外的一些論文集和一些法律文件中有以下解釋:便攜性是指當職業轉換時,勞動者有能力把他的退休金從一個基金轉移到另一個基金,而不受到費率和規則的限制;便攜性是指勞動者更換工作時,有能力攜帶他的退休金權益價值。這種權益保護一直可以持續到他退休以后。通過對國外學者對便攜性概念的界定,結合我國社會保險制度實踐,我們可以把便攜性定義為:便攜性是指當勞動者更換職業或流動時,其社會保險權益可以在不同統籌區域和不同社會保險計劃之間轉移和銜接,勞動者也有能力繼續持有或轉移屬于他的社會保險的相關權益。具體而言,社會保險便攜性體現在以下幾個方面:

(一)社會保險制度具有便攜性

即參加社會保險的勞動者應該平等的參加社會保險,不分戶籍,不分身份,不分性別,平等地享受在職或退休后的各種社會保險權益。

(二)社會保險制度工具的便攜性

即社會保險制度實施手段的便攜性。社會保險制度實施需要一定的載體和技術手段,那么在制定社會保險制度的同時,要實現社會保障制度載體的便攜性。

(三)已積累的社會保險權益的便攜性

即在社會保險政策中,參保的勞動者可以繼續持有已積累的社會保險權益,但其流動、職業轉換、退休時,有權從國家的社會保險計劃中獲得他所積累的社會保險權益。

(四)工作年限的便攜性

即在社會保險計劃中,勞動者在原工作單位的服務年限,可以計入新單位的服務年限,獲得精算公平價值的相等社會保險金權益。

(五)社會保險金資產的便攜性

即勞動者可以一次性提取已積累的社會保險金資產,也可以將已積累的社會保險金資產轉移到新的工作單位所在的當地社會保險機構。

(六)社會保險關系可以轉移和接續

對有工作單位的參保人員,社會保險關系是隨勞動關系變動而轉移,制度設定上要明確社會保險關系的轉移和接續。

二、農民社會保險便攜性存在的問題

(一)社會保險關系跨統籌區域轉出難

社會保險關系跨統籌區域轉出難是社會保險便攜性的一個棘手問題。我國社會保險統籌層次低,養老保險省級統籌的省份有限,醫療保險還沒有省級統籌,這是社會保險關系轉移成為空中樓閣。一方面,統籌層次低,實行屬地管理,使社會保險關系無法轉移;另一方面,有些省份政策直接規定不能轉移醫療保險關系。這都導致了社會保險關系跨統籌區轉出不易。

(二)社會保險關系跨統籌區域轉入難

社會保險與戶籍掛鉤,限制農民工流動時社會保險關系的轉移。設置社會險關系轉入附加條件。如江蘇省規定距法定退休年齡不足5年的參保人員跨統籌區域流動的,仍在原參保地繼續參保,不能轉入其社會保險關系。即使經市勞動保障、人事等部門批準調入或引進的勞動者,南京市也要求與用人單位簽訂3年及3年以上勞動合同,實際繳費年限能滿10年及10年以上才可以轉入其社會保險關系。

(三)社會保險權益不能完全攜帶

社會保險便攜性要求農民工流動時,有能力攜帶他們的社會保險權益。我國現行的農民工社會保險政策沒有能夠讓他們完全攜帶走他們的社會保險權益。在失業保險方面,規定了城鎮企業事業單位招用的農民合同制職工,本人不繳納失業保險費,也不能轉移失業保險關系。在醫療保險方面,一些地方如上海、成都等地,給予工作期間的住院醫療,轉換工作時終止醫療待遇。

(四)不計繳費年限或繳費年限不能合并計算

由于目前政策規定只對經過組織、人事、勞動部門批準調動工作單位的人員連續工齡有明確規定,對無組織關系流動人員原有的連續工齡沒有作出相應的規定。部分地區對跨統籌地區流動人員轉移后在原參保地的繳費年限不予認可。農民工醫療保險大部分地區都不計繳費年限,流動時他們的醫療保險關系因勞動關系終止而終止。對于醫療保險,繳費年限須男滿30年,女滿25年,且基本醫療保險連續繳費年限不少于10年,方可享受退休人員的基本醫療保險待遇。這種政策不計繳費年限的規定,讓農民工將來的醫療保障無法兌現。繳費年限不能合并計算,就無法達到國家規定的繳費年限,也就意味著退休時,沒有了生活保障。

三、提高農民工社會保險便攜性的環境構建

農民工社會保險便攜性順利運行,取決于內外環境的構建。內部環境是提高便攜性的內在因素和根本,是提高便攜性的基礎;外部環境是提高便攜性的外在條件,是提高便攜性的杠桿。只有兩個環境的共同發展,才能有效地改善制度運行環境,促進便攜性的提高。

第一,農民工社會保險便攜性的內部環境建設。一是提高統籌層次,逐步實現全國統籌。我國應該根據現有的國情和經濟發展水平,逐步提高社會保險的統籌層次,在實現省級統籌的基礎上,逐步實現全國統籌。由于我國各項社會保險發展不均衡,可先從養老保險開始,其他保險統籌層次適度調整,最終達到全國統籌。二是繼續擴大社會保險覆蓋面。擴大社會保險覆蓋面,是保證社會保險基金充足的重要舉措,也有利于加強社會保險的保障力度,為農民工社會保險便攜性提供條件。從高月(農民的社會保障問題研究,2008)根據蘇州市“農民工社會保護”調查問卷統計數據整理得到的數據(見表1)可以看出,3種保險的參保率都很低,覆蓋面有限,尤其是失業保險。因此,將社會保險向農村拓展、向更多流動農民工擴展,既能擴大社會保險基金的來源渠道,也能提高我國社會保險的保障水平。三是逐步建立統一的社會保險模式。統一的社會保障計劃包括統一社會保險繳費、統一行政管理、統一支付標準等。統一的社會保障模式是指社會不同群體的人群參加同一個社保制度,待遇發放具有相同的標準,不存在群體差異性,而且在全國范圍流動沒有任何障礙。而我國現行的農民工社會保險模式卻是分立的,并且這種分立現象嚴重,每個險種都存在差異。因此,逐步建立統一的社會保險模式是社會保險改革的方向,也是提高便攜性的根本。四是建立健全農民工社會保險法律法規。建立健全農民工社會保險法律法規是實現有法可依重要保證。因為我國到目前為止沒有出臺相關社會保險法律,雖然我國于2008年12月出臺了《社會保險法》草案,但草案里對農民工的社會保險也沒有做出具體規定,僅僅是要求農民工依照本法參加社會保險。盡管我國一些發達地區已經頒布了許多有關社會保障方面的法律、法規,但是這些法律、法規的立法層次都比較低,法律的約束力不夠。現階段,關于農民工社會保障的法律條文非常少,農民工的權益缺乏法律上的保護。所以,我們應該在完善社會保障法律、法規的同時,加強對農民工的保護,盡快出臺相關的法律、法規,并逐步將一些取得市民資格的農民工納入城市社會保障體系。同時,還可以通過加強執法檢查,對違反法律、法規,侵犯農民工權益的事件進行及時的處理,從而使農民工能得到充分的法律保護。五是拓展社會保險基金籌資渠道,實現其安全和保值增值。社會保障基金是社會保障支出的源泉。考慮到當前我國在基本養老、失業和醫療等社會保險方面的欠賬較多,且今后相當長的一個時期內社會保障資金需求量龐大,因此,加大社會保險資金籌集力度,拓寬社會保障資金籌集渠道,是提高社會保障水平的當務之急。特別是社會保障監督管理部門,既要積極督促企業按時、足額繳費,也要嚴厲打擊、懲戒不法企業的逃避和拖欠繳費行為。社會保障資金的籌集可通過諸如積極穩妥地劃轉部分國有資產、開展多元化投資運營、發行社會保障債券和福利彩票、鼓勵社會捐贈等方式,拓寬資金籌集渠道,為我國社會保障體系的可持續發展提供較充足的后備基金。拓展社會保險基金籌資渠道的同時,要加強對社會保險基金的投資,并實現其安全和保值增值。

第二,農民工社會保險便攜性的外部環境優化。一是明確政府責任。政府介入社會保險領域是為了克服市場機制下收入分配缺陷以體現公平的原則,也是為了降低成本以提高效率,為均衡負擔提供機會,更是為了調控經濟以促進發展。因此,對政府在社會保險中的責任研究是非常必要的。責任不明,會導致各級政府相互推諉,也會造成地方政府對中央政府過分依賴,并出現政府在社會保險中的“越位、錯位、退位、錯位”等嚴重現象。合理界定政府的責任,就是要政府從“越位”的地方退位,從“錯位”的地方正位,在“缺位”的地方補位,從“退位”的地方歸位。具體到政府的責任,可以分為以下3個方面:制度供給責任;財政支持責任;監督和實施的責任。從這3個方面著手,在保證制度有效的運行的同時,實現社會效益的最大化。二是深化戶籍改革,減小城鄉差距。戶籍制度已經成為影響農民工社會保險便攜性的障礙,只有繼續深化戶籍改革,才能在一定程度上減小城鄉差距,實現社會分配的公平和效率。戶籍制度已經成為一種身份象征,因為戶籍制度的不同,享受的相關利益也會有所差別。現行的城鎮戶籍和農民戶籍所附帶的利益已經顯現出來,這種因為戶籍的不同而造成的社會分配不公是不符合和諧社會的建設,也不利于公平正義的實現。因此,在制度改革中,主要是改革城鄉二元結構中的戶籍制度,放開中小城市戶口,對大城市實行戶口準入制度,達到一定標準即可辦理入戶手續,建立統一開放的人口管理機制,盡快改變農民工身份轉換滯后于職業轉換的現狀,消除農民工勞動權益保護中的制度性障礙,為農民工勞動權益保護創造平等的制度環境。三是完善社會保險信息管理系統和技術。完備的信息系統和熟練的技術是實現社會保險信息融合和交換的基礎。社會保險管理信息系統建設是一項復雜的系統工程,具有政策性強、涉及面廣、信息流量大、數據交換頻繁、數據保存時間長等特點。從國外的社會保障實踐來看,成熟的市場經濟國家的社會保障信息化建設比較完備。從整個國家的社會保障安全網來看,保險市場、資本市場、勞動力市場、醫療市場、中介機構等都很發達,高度發達的信息化程度使得社會保障號碼(賬戶)具有獨一無二性、不可偽造性和終身不變性。通過完善社會保險信息管理系統可以提高服務效率,提升管理水平,保證服務質量,方便投保人查詢和繳費,也有利于社會和個人的監督。通過建立統一的社會保險信息庫,有利于實現財務、業務、資金的集中管理,也有利于風險的防范。

參考文獻:

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*本文系廣西研究生教育創新計劃資助項目(項目編號:2008106081204M397)的階段成果。