中國農民權利缺失現狀及其原因分析

張 磊 呂斯達 吳 為

摘要:當前,農民問題集中表現為農民與市民社會資源及利益分配不平等、貧富分化的巨大差距上,而這一外在表現的背后是農民權利的普遍缺失。文章揭示了中國農民在政治、經濟、社會等方面權利缺失的現狀,并從城鄉二元結構、法律法規的保障力度不夠、司法救濟不足等方面探究造成農民權利缺失的原因。

關鍵詞:農民權利;權利缺失;權利保護

近年在中國社會轉型的特定背景下,“三農”問題已成為學術研究和經濟改革的熱點問題,而“三農”問題中的核心是農民問題。當前,農民問題集中表現在農民與市民社會資源及利益分配不平等、貧富分化的巨大差距上,農民的生存狀態可以用一個詞來概括,那就是“貧困”,而這一外在表現的背后是農民權利的普遍缺失。因而,關注農民問題,必須關注農民權利缺失問題。而與此同時,堅持保障農民的利益和權利是統籌城鄉發展,形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的要求,也是促進農村社會的穩定、構建和諧社會的題中之義。所以,本文擬以農民權利為出發點和歸宿,對農民權利的缺失現狀和缺失的原因展開探討。

一、當前農民權利的現狀分析

農民權利是指農民作為權利主體的利益,主要包括物質利益、精神利益和人身利益,具體指選舉權、自治權、受教育權、遷徙權、社會保障權,等等。

(一)選舉權

在人大代表選舉方面,農民與城市居民的政治權利還有很大的差別。1953年的《選舉法》規定各級人民代表選舉中的農村與城市每一代表所代表的人數改為8:1,而直到1995年的《選舉法》才統一把比例改為4:1。雖然比例比以往有所擴大,但從1995年《選舉法》頒布后的第八屆、第九屆全國人大代表構成(見表1)來看,農民代表人數所占的比例與70%的農村人口的事實極不相稱。因為按照4:1的比例,農村選出的代表也應占到38.6%。由此可見,在全國人大代表名額中,農民代表人數與其占70%的人口基數相比獲得了極不相稱的席位,這意味著國家政治生活中依然嚴重缺乏農民的聲音,而農民階層的意志在上升為國家的意志過程中依然沒有完全暢通,農民的利益自然也就無法得到充分有效的維護。

(二)村民的自治權

中國憲法規定了村民委員會是基層群眾性自治組織,《村民委員會組織法》中也規定,村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。但村委會所代表的村民的自治權,在當前許多地區已經遭到了不同程度的破壞。例如《村民委員會組織法》中規定村委會干部撤換或增選由村民會議決定,但現實中還是出現了村委會干部的任免由鄉鎮政府決定的情形,而且對村干部的考核也由上級鄉鎮政府掌握,“鄉政府對村委會由指導、支持、幫助的關系變成了上、下級的行政隸屬關系”;村委會的自我管理、自我服務的功能也逐漸轉變成了抓計劃生育、迎接上級領導的各項檢查等任務。這些直接導致農民政治參與渠道的堵塞和自治權利的喪失。

(三)遷徙自由權

現行的戶口管理制度基本上是沿用了改革開放以前的戶籍制度,因此出現了城市居民遷往農村容易而農民遷往城市卻很困難的現象,這就使農民的遷徙自由和擇業自由受到了極大限制。這種制度阻礙了勞動力資源的合理優化配置,從而從總體上降低了生產效率,影響了經濟增長;并且由于農村中大量剩余勞動力的出現,但是不能夠得到及時的轉化,這也不利于農村的社會穩定。而且由于許多企業的福利分配制度是與戶籍制度相聯系,因此即使農民能夠進入城市工作,他們也不能享受到與城市居民相同的醫療衛生、養老保險等各種補貼和福利措施。

(四)受教育權

教育機會不公平,是公民社會權利不平等的典型表現。據《中國教育年鑒》1998-2004年統計顯示,1997年全國農村各類學校總數(普通中學、職業中學、小學)為561065所,占全國同類學校總數的78.2%∶2001年為78.3%,而2003年農村學校總數為400645所,占全國比重的79.1%。而從表2能看出,負擔全國基礎教育78%以上的農村地區卻只占有全國教育經費的20%左右。農村的學生在占有教育資源、享受教育服務、教育成本負擔等方面與城市的學生有很大的差別,具體可以表現為農村教育設施的硬件水平和師資水平與城市相比有很大差距、高等教育的高額收費給農民帶來巨大的負擔等方面,而這些又直接導致農村學生的受教育程度與城市的學生產生差距。而農村地區的成人教育、職業教育、職業培訓不發達,也影響了農業本身和農民就業面的擴大。如今伴隨農民工進城還帶來了農民工子女的教育問題。由于沒有城市戶口,許多農民工的子女被拒于公立學校之外。即使進了公立學校,高昂的贊助費擇校費也令很多農民工家長難以承擔。而一些民工子弟學校因為不規范而被取締,致使農民工子女又失去本可以享有的受教育的機會。

(五)社會保障權

近20年來,中國農村和城市的收入差距擴大了近5倍,可是農民不但得不到與城市居民相等的福利待遇,相反還要承擔沉重的經濟負擔。城市居民大多都享有醫療保險、養老保險、住房以及最低生活保障等福利和補貼,但農民的收入除了要支付日常生活開支外,還要購買各種農業生產資料,但農村中只有少量的貧困人口可以享受到微薄的社會救濟。1995年以前,在中國農村只對五保戶和困難人口提供救濟。1995年,民政部在部分地區開展農村最低生活保障制度試點工作。截至2002年底,全國有15個省、2037個縣市面向農村貧困人口建立了農村最低生活保障制度,已保對象404萬,約占農業人口0.4%。以醫療衛生為例,2003年中國財政用于醫療衛生的開支是380多個億,這其中用在鄉鎮衛生院的不到60個億,只占15.5%。雖然近年來農村新型合作醫療發展較快,但由于受農村經濟發展水平的限制,自我繳費為主的機制使農民要承擔比較大的負擔,大部分農民還是選擇依靠土地和子女來解決醫療費用的問題。在城市的農民工同樣也被排除在了城市保障的大門之外。他們的工作強度大、工作環境惡劣、工資水平低、居住環境差,但是卻沒有對應的保險和福利來保障他們的生活。

二、農民權利缺失的原因分析

(一)城鄉二元結構的體制是農民權利缺失的根源

由于歷史的原因,中國是一個典型的城鄉分治的二元經濟結構國家,而這種二元經濟結構又導致了農村和城市在許多方面的存在較大的差異。農民和城市居民不僅收入上有較大差距,而且這種差距在不斷拉大,還在醫療衛生條件、福利、教育、就業等方面有很大區別,而且農民也不能享受由國家提供給城市居民的各種公共服務和福利待遇。除此之外,城鄉二元結構體制以城市的發展為首要目標,因此在中國城市化的擴張的過程中,因為社會公共利益的需要,國家可以將集體土地征用轉化為國有土地。但打著“公共利益”的旗號辦“開發區”、商品房開發等非公共目的的建設的現象卻屢見不鮮。而農民失去土地后卻得不到合理的補償,失去了賴以生存的保障。同樣由于城鄉二元結構的長期存在,農村在教育、信息傳播等方面和城市產生了巨大的差距,并因此影響了農村經濟的快速發展和農民生活水平的提升,這就是農民權利缺失的重要根源。

(二)現行法律制度的不健全

首要表現為法律上對農民權利保障的不完善。中國憲法中雖然有關于農民權利保障方面的規定,但是并不全面,而且也不能真正保障農民的權利,這些也與在立法活動中嚴重缺乏農民的聲音有關。此外,司法救濟途徑的不健全也是造成農民權利缺失的重要原因。當前,農民維權的法律成本太高,司法救濟不能完全實現。法院的訴訟費用對收入不高的農民來說,仍是一筆不小的負擔。《訴訟費用交納辦法》規定:財產案件的案件受理費根據訴訟請求的金額或者價額,按照下列比例分段累計交納:不超過1萬元的,每件交納50元;超過1-10萬元的部分,按照2.5%交納;超過10-20萬元的部分,按照2%交納……依此下去,逐步累進。此外還有律師費、代理費、交通費等,再加上諸多非法律因素的干擾及司法腐敗所額外增加的成本,農民的訴訟成本極高。因此在涉及農民的司法案件當中,有很多農民由于交不起各種費用而打不起官司。權衡利弊,農民往往選擇忍讓、退縮或者尋求其他非訴訟途徑解決。

(三)農民文化素質不高

由于大多數農民文化素質不高,法制觀念不強,維權意識薄弱,再加上農村中缺少必要的維權組織、利益訴求組織,許多權利訴求都不能找到合法有效的途徑,因此雖然法律的規定給了農民有限的權利,但是這些權利也不能夠完全得到實現。

“農民真苦,農村真窮,農業真危險。”這句出自2002年湖北省監利縣棋盤鄉黨委書記李昌平的話,已成為反映中國“三農”問題的警世名言。為了推進全面建設農村小康的進程,加快社會主義新農村的建設步伐,實現城鄉經濟社會一體化發展的新局面,必須加強對農民權利的保護,這樣不僅能夠提高農民的生產積極性,有利于促進農村社會的穩定,從而保證全社會的穩定與發展,促進社會和諧。

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*本文為南京農業大學國家大學生創新性實驗計劃資助項目《城鄉一體化視野下的農民權利保障研究》(編號:081030731)階段性成果。

(作者單位:南京農業大學農業與農村法治研究中心)