其他國家和地區中低收入家庭住房供應模式及啟示

宋春蘭

摘要:如何制定適當的公共住房政策,改善城市中低收入居民的居住條件,是世界所有國家和地區面臨的共同問題。針對這一問題,各個國家和地區結合自身的情況,采取了多種政策和措施。其中,美國、日本、新加坡、中國香港這幾個比較有代表性的國家和地區的中低收入家庭住房模式對我國城鎮居民住房保障制度的建設有一定的啟示。

關鍵詞:中低收入;住房;供應模式

一、其他國家和地區中低收入家庭住房供應模式

(一)美國中低收入家庭住房供應模式

1929年,世界性的經濟危機席卷美國,美國經濟出現大蕭條,從而使住房問題成為影響經濟發展和社會穩定的大事。從那時起,美國歷屆政府都很重視住房問題,尤其是中低收入家庭的住房問題。在住房保障方面,美國最具特色的是通過立法保障來實施各項措施。為了解決低收入居民住房和貧民窟問題,美國先后通過了《住房法》、《城市重建法》、《國民住宅法》等,對住房保障作了相應的規定。

美國住房保障內容可以概括為:擴大房屋抵押貸款保險;提供較低租金公房。《住房法》規定,政府必須為低收入者提供較低租金住房,其租金一般不到私有住房租金的一半;提供低息貸款建房:《國民住宅法》規定,政府提供低利息貸款,鼓勵私人投資于低收入家庭公寓住宅,建成后的住房,優惠提供給因城市重建或政府公共計劃喪失住所的家庭;提供房租補貼。家庭收入為居住地中等收入80%以下者均可申請此項補貼;幫助低收入家庭獲得房屋所有權;禁止住房方面的種族歧視。

(二)日本中低收入家庭住房供應模式

日本土地大多為私人所有,住房價格基本上由市場決定。但為使大多數人能夠“居者有其屋”,日本歷屆政府遵循“保低放高”的原則。所謂“保低放高”,是指政府為中低收入者提供廉價住房或優惠住房貸款,保證中低收入者能買得起房或者能租得起房,而高收入者的住房問題則由公開市場解決。

日本政府主要通過立法對地方政府興建廉價住房等提供實物、金融和稅收等方面的支持,以實現改善國民居住條件的目的。日本政府在支持興建廉價住房方面的主要做法是:中央政府出資鼓勵地方政府興建住房和收購住房,然后再以較低價格出售或出租給中低收入者。依照《公營住宅法》,日本中央政府要為地方政府興建用于出租的住房提供財政補貼。其中,新建住房費用由國家補貼一半,翻修住房費用由國家補貼1/3。

1955年,日本政府在《公營住宅法》的基礎上又出臺了《住宅公團法》,為以政府為主體直接出資興建住房提供了法律依據。按照該法律,日本中央政府出資組建了住宅公團,負責在大城市及其周邊地區進行城區改造和建設住宅,并出售或出租給一般收入者。

為進一步改善國民居住條件、促進城市建設,1960年日本又制定了《居民區改造法》。根據該法律,各地方政府在進行城區改造時,可得到中央財政的補貼。拆除危房、搭建臨時住宅所產生的費用由國家資助一半,新房建設、收購平整土地所產生的費用可得到國家2./3的補助。

此外,日本政府還通過為購房和建房單位和個人提供低息貸款來解決國民住房問題,還通過減免所得稅、贈與稅和房屋登記許可稅等政策措施,鼓勵國民購房。

(三)新加坡中低收入家庭住房供應模式

新加坡是世界上居民住房問題解決得最好的國家之一。新加坡住房保障制度有許多特色:制定長遠規劃,政府出資建房。1960年成立了房屋發展局,專門負責住宅建設的計劃安排、施工建設和使用管理。在其主持下,新加坡每5年制定1個建屋計劃。為確保計劃的順利實施,新加坡政府除了專門撥出國有土地和適當征用私人土地以供房屋發展局建房之用外,還以低息貸款形式,給予房屋發展局資金支持。

實行住房公積金保障制度。允許動用公積金存款作為購房的首期付款,不足部分由每月交納的公積金分期支付。

購買組屋的條件十分嚴格。有房居民不能購買組屋;無房居民每戶只可買1套組屋,1個家庭只能擁有1套組屋;居民購得組屋后,5年之內不可出租,5年之后允許騰出半套出租,但房主必須與房客合住;住滿10年后,才可出租整套組屋。買賣組屋必須提供翔實的資料,如果發現虛報,將面臨高達5000新元罰款或6個月的監禁。

(四)中國香港中低收入家庭住房供應模式

香港政府于1954年開始實施公共房屋計劃,為中等收入家庭提供公共租住房屋(公屋)。始建于1961年的政府廉租房,用來滿足居住條件欠佳的低收入家庭的需要。

1972年,香港政府開始“10年建屋計劃”。該計劃的目標是要在1973-1982年的10年間,為180萬香港居民提供設備齊全,有合理居住環境的住所。1987年,香港政府推出1987-2001年長遠房屋策略,其主要目的是擴大重建計劃、確保所有家庭都獲得合適的居所,以及協助市民自置居所。這一時期,在房屋政策上,政府從興建出租單位為主改為鼓勵居民自置居所為主,強調確保所有家庭都獲得合適的居所,更著重公屋資源的合理分配。除了改善公屋質量外,針對不同家庭的經濟狀況,通過多種方式,資助中低收入階層置業。

1997年的亞洲金融風暴使香港經濟環境和市場需求發生巨大變化,香港樓價大幅下調,房地產市場嚴重失衡。針對這種情況,2002年11月,香港特區政府發表房屋政策聲明,為房屋政策及施政方針重新定位,表明政府今后將集中資源,為有需要的家庭提供租住公屋,并退出作為發展商的角色,停止興建和停止出售政府資助的各種公營房屋,以及大幅減少在整體房地產市場所占的供應比例。

二、其他國家和地區中低收入家庭住房供應模式的啟示

(一)中低收入家庭住房供應模式要與本國國情相適應

制定公共住房政策以保障中低收入階層的住房權益是世界各國政府面臨的共同問題,但在公共住房政策模式的設計、選擇上,不同國家由于市場經濟類型、住房制度、經濟發展水平等國情的不同而具有不同的特點、作法和經驗。比如,在住房補貼的方式方面,各國國家的住房補貼政策都經歷由住房建設補貼(補磚頭)向房租補貼(補人頭)的轉變,但香港地區卻是一個特例,香港是為數不多的幾個至今還基本實行“補磚頭”的并妥善解決中低收入住房的地區之一。

我國的綜合國力與發達國家(地區)有很大的差距,這就決定了我國住房市場運行的環境、公共住房政策制定和實施的基礎與其他國家(地區)都不同。因此,在設計我國住房保障制度的模式和實施方案時,必須從我國的國情出發,不能盲目照搬其他國家(地區)中低收入家庭住房供應的現成模式。

(二)政府必須作為住房保障體系構建的主體

由于住房是一種特殊的商品,其價值大、使用期長,以及住房市場所存在的缺陷,使得眾多的中低收入家庭不可能通過市場來解決自身的住房問題。發達國家(地區)的實踐證明,政府必須介入居民的住房問題,并作為公共住房供應的主體。在我國,近些年各級政府對住房問題的重視,更多的是集中在將其作為一種拉動經濟增長的政策來關心和支持。隨著住房制度改革進程的加快,低收入居民的住房問題日益突出,各級地方政府必須從指導思想上高度重視住房保障,把住房問題既作為經濟政策的一個重要組成部分,也要作為社會政策的重要方面加以安排。政府作為一國經濟的宏觀調控者,擔負著促進社會全面發展的職責,理應成為構建住房保障體系的主體。

(三)住房保障制度應該有相應的法規保障

1998年,《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革、加快住房建設的通知》中明確提出:“建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房;中低收入家庭購買經濟適用住房;其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。”但后來住宅市場的發展越來越偏離我們改革的方案設計軌道,最明顯的標志是經濟適用房投資占住房投資比重越來越小。統計結果顯示,2005年,在房地產開發投資和商品住宅投資都有較快增長的同時,經濟適用房投資非但沒有增加,反而繼續大幅下降。之所以出現這樣的情況,和我國缺乏一部《住宅法》是有密切關系的。由于沒有法律規定與約束,地方政府便盡可能將有限的土地資源用于商業開發,將有限的財力投入到各種面子工程和形象工程,而公共住房建設卻被忽視。所以,制定符合我國國情的統一的住房保障法規非常有必要。只有住房保障法規的建立,才能給經濟適用房建設政策、廉租房供應政策及租金貨幣化補貼政策等提供重要的法律支持,從而保證我國住房保障體系順利運行。

(四)住房保障需要有專業化的管理機構

在許多國家(地區),公共住房的管理運作是復雜的系統工程,要求由政府設立專門的管理機構負責。例如,香港公共房屋計劃得以成功的主要因素之一,是自開始興建公共房屋以來,就有相應機構專門負責公共房屋事宜。與香港公共房屋相關的機構有房委會和房屋協會。以房委會為例,房委會是法定的決策機構,負責推行香港公營房屋計劃,策劃和興建公營房屋,把公共房屋出租或出售給低收入人士。在公共房屋的發展中,香港房委會不僅在城市規劃中扮演積極的角色,著力建設有效率的公共房屋社區和發達的交通網絡,還盡量爭取各項配套設施的同步完成,并通過對公共房屋進行持續的維修、改善和重建計劃,提升公共房屋的居住條件。

(五)采取多項措施保證保障性住房使用的公平性

政府是基于社會發展和社會公平而介入房屋市場,滿足那些市場不能為其提供基本住房的低收入人群的住房需要。政府在房屋市場扮演的補漏者角色,決定了其必須建立一套有效的機制,篩選出有真正住屋需要的家庭作為資助對象。

以香港的租住公屋為例,香港房屋政策規定,有關申請人只能享受一次福利政策。申請租住公屋的家庭需要在公屋輪候冊上登記,并要接受家庭收入和資產審查;房委會每年檢討輪候冊收入及資產限額,以確保限額配合當前的經濟和社會狀況,并確保真正有需要的人才符合資格申請公屋。早期對于租住公屋的住戶,并沒有設定受資助者經濟狀況改善之后,是否要遷出公屋。從1987年4月起,房委會規定在公屋居住滿10年的租戶,須兩年一次申報家庭收入。不申報收入或家庭收入超逾所定限額的租戶須繳付額外租金。1996年6月進一步實施維護公屋資源合理分配政策,收入和凈資產值超逾所定上限或不申報收入和凈資產的租戶,須繳交市值租金并于1年內遷出所住的公屋單位。

(六)完善政策性金融,支持住房保障制度建設

20世紀90年代初,上海市借鑒新加坡的成功經驗,在全國率先實施住房公積金制度并逐步在全國推開。這一制度作為我國城鎮住房融資體制改革的重大舉措,對解決城鎮居民住房和推進住房貨幣化改革發揮了重要的作用。但是,我國住房公積金制度還不夠完善。按《住房公積金管理條例》,職工只有在購買住房,離、退休,償還購房貸款本息等幾種情況下,才能提取住房公積金。這就意謂著大量無力購房的低收入家庭,面對虛高的房價,從根本上喪失了使用住房公積金的機會。因此,為了發揮住房公積金在幫助中低收入家庭解決住房困難中的作用,需要拓寬住房公積金的使用渠道。

參考文獻:

1、陳華,劉國棟.基于和諧的住房保障制度研究:一個國際比較的視角[J].濟南大學學報,2007(3).

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3、黃緒虎,張昱.房價——中外房價、城市化與中低收入家庭住房模式解讀[M].湖北科學技術出版社,2007.

(作者單位:沈陽工程學院技術經濟系。作者為副教授)