五學者建言修改《拆遷管理條例》

賀莉丹

“公共利益”當然涉及多數人與少數人的利益問題,但并不能說多數人的就一定是公共利益,“公共利益還必須有價值判斷。公共利益的目的是正當的,但手段是不是合適的,這也是考量是不是公共利益合法性的一個標準”。我們眼下的當務之急是,建立一套司法制度來判斷公共利益。

2009年12月7日下午,北京大學法學院五位教授以公民的名義,以特快專遞的形式向全國人大常委會遞交了《關于對〈城市房屋拆遷管理條例〉(以下簡稱《拆遷管理條例》)進行審查的建議》,他們建議全國人大常委會對《拆遷管理條例》進行審查,撤銷這一條例或由全國人大專門委員會向國務院提出書面審查意見,建議國務院對《拆遷管理條例》進行修改。

這五位學者是北大法學院教授姜明安、沈巋、王錫鋅、錢明星與陳端洪。他們的“上書”行動,備受關注。

這五位學者指出,國務院2001年6月6日頒布、2001年11月1日開始施行并沿用至今的《拆遷管理條例》,與《憲法》、《物權法》、《房地產管理法》保護公民房屋及其他不動產的原則和具體規定存在抵觸,“這導致了城市發展與私有財產權保護兩者間關系的扭曲”。

“我們的確一直在期待全國人大常委會的回復,但到現在為止還沒有得到相關回復,這也暴露出《立法法》第90條規定的公民建議人大常委會審查的方式還存在問題,它只規定了公民的建議權,還是過分虛化”,北京大學憲法行政法研究中心副主任王錫鋅教授在接受《新民周刊》記者采訪時表示,全國人大常委會應該對建議人有一些程序性的響應。

全國人大常委會法工委法規備案審查室官員近日對媒體透露,國務院正在準備修改《拆遷管理條例》,目前已組織國務院法制辦、住房和城鄉建設部、國土資源部、農業部、林業局等相關部委局,“再次進行前期的立法調研工作”。

近日,《新民周刊》記者向全國人大法工委詢問相關情況,迄今未得到證實。

但王錫鋅教授向記者證實,已獲悉國務院相關部門醞釀修改《拆遷管理條例》的消息,不過相關部門并未有明確時間表。

唐福珍事件為直接導火索

2009年11月29日,成都濕冷的冬季,這個萬籟俱寂的夜,47歲的唐福珍孤獨地走完了她極度痛楚的最后歲月。

此前16天,唐家樓前,成都市金牛區城管執法局率領拆遷隊,兵臨城下,浩浩蕩蕩。唐福珍選擇了玉石俱焚,她將汽油澆到了自己身上,濃煙滾滾之下,這名性情剛烈的成都女子化身為一團火,倒在自家天臺上,唐福珍誓死捍衛的房屋也被夷為平地。

錢明星教授告訴《新民周刊》記者,唐福珍事件成為引發五位學者上書的直接導火索。

王錫鋅強調,當生命權和管理權發生相互沖突時,“首要的還是要以人為本,尊重生命權”,他強調此番五位學者的“上書”行動,亦為“反思個案悲劇背后的制度性問題”。

五位教授一致認為,《拆遷管理條例》自2001年頒布施行起,歷經8年,其原有框架已經不再適應《憲法》、法律以及經濟、社會的巨大發展。

他們在建議書中列舉了《拆遷管理條例》與現行法律存在三方面的沖突:首先,依據憲法和法律,補償是征收合法有效的構成要件,應當在房屋拆遷之前完成,而《拆遷管理條例》卻將本應在征收階段完成的補償問題延至拆遷階段解決;其次,根據憲法和法律,征收、補償主體應該是國家,征收補償法律關系應該是行政法律關系,而《拆遷管理條例》卻將補償主體定位為拆遷人,將拆遷補償關系界定成民事法律關系;再次,依據憲法和法律,對單位、個人房屋進行拆遷,必須先依法對房屋進行征收,而《拆遷管理條例》卻授權房屋拆遷管理部門在沒有依法征收的前提下就可給予拆遷人拆遷許可。

姜明安教授稱,實際不止這三項沖突,“只挑選最主要的三個方面”。

在唐福珍的慘烈悲劇上演之前,拆遷與保衛之戰已在中國各地爆發。

2007年,重慶“最牛釘子戶”吳萍拉出維護《物權法》的大旗,在幾乎是一邊倒的民意支持之下,成為拆遷史上“一個標志性事件”。但吳萍的幸運并未在接下來的幾例“釘子戶事件”中得以復制。

但在中國政法大學憲政研究所所長、曾任全國人大常委會秘書組副組長的蔡定劍教授看來,吳萍的成功,僅為“個案”,當時的背景是《物權法》出臺之際,地方政府對于強拆有所收斂而已,而“吳萍個案的成功絲毫沒有改變制度的現實”。

兩年前歷經八次審議才艱難通過的《物權法》,如今被戲稱為“無權法”,與在具體實施過程中強硬的《城市房屋拆遷管理條例》相比,《物權法》成為“沒有牙齒的老虎”。當年,民商法專家錢明星在參與制訂《物權法》時就曾建議對與此相關的《拆遷管理條例》進行修改,但因種種原因未能成功。

被地方政府濫用的“舊法”

法學家們正在嘗試不同的推進途徑。此前的12月3日,中國政法大學教授蔡定劍在《南方周末》撰文,建議全國人大重新審視拆遷條例。引發熱議,一石千浪。

蔡定劍稱,在多個拆遷悲劇中,拆遷者都是以這個條例為依據,高高舉起推土機鏟,不可阻擋地強拆擋在政府和開發商面前的公民住宅。

兩年之前出臺的《物權法》第42條明確規定:“為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產……”

但長期以來,對于如何界定公共利益,給司法界出了道難題。

蔡定劍堅持,“公共利益”當然涉及多數人與少數人的利益問題,但并不能說多數人的就一定是公共利益,“公共利益還必須有價值判斷。公共利益的目的是正當的,但手段是不是合適的,這也是考量是不是公共利益合法性的一個標準”。在蔡定劍看來,我們眼下的當務之急是,建立一套司法制度來判斷公共利益。

而現實中最大的阻力莫過于,對公共利益的論斷與地方政府的利益緊密相聯。這種無處不在的現實利益原因,亦為《拆遷管理條例》得以沿用至今的一個因素。“《拆遷管理條例》對一些地方政府和城市管理者來說相當便利,它體現的是管理,地方政府用起來得心應手,當然不愿把它廢掉,并且,在過去一段時間里,地方政府財政對土地收入即所謂‘土地財政的依賴,使得他們更加離不開土地的收益,甚至在有些地方出現了地方政府一些官員和開發商的官商聯盟”,王錫鋅指出,《拆遷管理條例》往往被當成一個很重要的工具。

王錫鋅擔憂的是,先天就有其缺陷的《拆遷管理條例》“很容易讓一些地方政府和開發商濫用”,因為該條例“突出的是地方政府的管理,在程序上,它把征收和補償、拆遷分開了,這使得征收財產的成本大大降低,對地方政府來說,這個工具很管用”。

在他看來,目前對于公共利益的界定是“高度模糊的”,并且,“基本上是由地方政府說了算”,“比如,當地這個舊城改造其實是商業開發,但賣地賣得很貴,一些地方政府就拿這個差價”。

此外,強拆問題也將中國的法院推至一種尷尬境地。“很多時候的拆遷決定都是申請法院強制執行的,法院很多時候成了政府的‘拆遷部”,王錫鋅稱。

違憲審查制度一直“在睡覺”

依照2000年7月1日起施行的《立法法》的規定,“公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的,可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議,由常務委員會工作機構進行研究,必要時,送有關的專門委員會進行審查、提出意見”。

如今一幕,不禁讓人聯想起,2003年7月14日,浙江省杭州機械工業學校退休教師劉進成發起、金奎喜律師等116人聯名上書,請求全國人大常委會對國務院和杭州市的《拆遷管理條例》進行違憲審查。

但6年后,被法學家屢次指責為“違憲”的《拆遷管理條例》依然安如磐石。

王錫鋅在去年做過的一個統計顯示,自《立法法》施行9年來,“公民向全國人大常委會建議對某些法律法規進行違憲審查的個案大概有五六十起”。

但讓人沮喪的是,在實際運作中,違憲審查制度“根本沒有啟動”。此前,《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》是國務院自行對該條例予以廢止的。

8年多來,《拆遷管理條例》飽受詬病,而在中國的大地上,勢不可擋的強拆正在此法的照拂下,批上“合法”的外衣,轟轟烈烈地發生。如果不對《拆遷管理條例》做必要修改,“唐福珍事件一定會被復制”,錢明星教授說。

“當然是不樂觀,但正是因為《拆遷管理條例》有缺陷,大家才要呼吁!”聲音略微嘶啞的蔡定劍教授說,我們是用不同的方法在努力,但是,“很多事情,要一個一個來”。