三人談：關于政府信息公開目錄的討論

我邀請了我的兩位朋友來一起討論《政府信息公開目錄》，對這個話題的興趣源于這可能是一個讓專業知識服務于一項社會事物的機會。我深信建立一個《政府信息公開目錄》的復雜性超出了許多人的預料，事實上我的確不止一次聽到來自政府系統的官員們對這個問題的困惑。不久前，我和我的朋友們有機會了解了正在制定之中的一個《政府信息公開目錄指引》和與之配套的《元數據方案》，這證實了我之前的判斷，的確還有許多認識上并不清晰、甚至不太正確的東西使得這項工作還存在許多有待完善的地方。即使這份《指引》及《元數據方案》順利編制完成，要讓更多的政府機構去正確地運用它們也是個大問題，須知，在一些專業的信息機構比如圖書館、情報中心，根據已經相對成熟的目錄體系和元數據方案來組織一個有序的信息系統，是由受過專門訓練的人員來完成的。

編制政府信息公開目錄是為了把那些必須向公眾公開的信息進行有效的組織，使之有序從而具備檢索性。考慮到從后臺編制到前臺應用的邏輯關系，我們決定先從三個方面來討論：一是目錄體系，二是元數據，三是檢索。這個問題并不是一篇短文能夠討論清楚的，所以，我們分別選擇了一個很基本的角度，如果這個話題被讀者證明是有價值的，我們可以把它延續下去。

李超平（浙江大學公共管理學院信息資源管理系副教授）

建立一個科學的政府信息公開目錄體系

要不要統一分類？

對政府公開信息進行統一分類的必要性是毋庸置疑的，簡單地講，在網絡環境下，各行其道的分類目錄將暴露一種低水平的信息管理能力，試想，在一個國家范圍內，不同的政府網站各搞各的分類目錄，五花八門，不僅讓公眾使用不方便，就是從感官上也給人一種管理混亂的感覺。

統一分類，準確地說是統一分類標準及類目劃分，也就是形成一個統一的分類標準。目前，最難確定的是分類標準（即分類方法）。應該放棄這樣一種想法，即我們應該選擇一種理想的分類方法。事實上，世界上沒有一種分類方法是十全十美的，任何一種分類方法在照顧對象的某些屬性的時候不得不犧牲另一些屬性，被犧牲的屬性在某些情況下對某些人可能更加有用。這是分類法的遺憾，所以在圖書館領域，專業人士總是提倡采用多種分類標準，以提供不同的檢索途徑。

有一種看法值得注意，即認為“統一的政府信息公開目錄”就只有一種目錄，或者是主題分類目錄，或者是機構分類目錄，或者是體裁分類目錄，等等。為什么只能擇其一形成一個目錄呢？這完全是對統一分類的誤解。“統一分類”僅指對分類標準的統一制訂，而不是說我們最終要統一在某一個目錄上。我們的頂層設計可以也應該考慮不同的分類維度，這樣最終就可提供多種分類目錄，多種分類目錄共同構成了政府公開信息的目錄體系，這個體系是統一的。在這一點上，圖書館的經驗是值得借鑒的，他們之所以堅持提供多種目錄，這完全是以用戶利益為考量的。不同的用戶對自己信息需求的刻畫是不同的，當他對自己要查找的信息的背景有多一些的了解，比如信息內容、發布機構，發布時間，體裁，適用對象等等，那么他對具體要找的這一份信息的刻畫會詳細一些，以此類推，當他什么背景信息都不知道，就只能對自己的需求進行最簡單的刻畫，往往就是“我需要某方面的政府信息”，用戶的這種現象是永遠存在的，如果我們只能提供一種目錄，實際上我們只為一部分用戶提供了方便。當然，讓所有用戶都感到方便是不可能的，在“滿足用戶需求”和“我們能做到什么”之間，我們應該找到一個平衡點。

這個“平衡點”已經有了基本的模式，比如國辦即將出臺的《政府信息公開目錄系統實施指引》，其建議的政府信息公開目錄分類體系就包括了四種分類方法：主題分類、機構分類、體裁分類和服務對象分類。如果能夠按照這四種分類維度形成目錄體系，基本上能夠滿足大多數情況下的用戶查詢信息的需求。

在四種分類維度中，主題分類是核心，為什么？因為主題檢索對用戶的信息需求刻畫的要求最少，用戶在不知道政府信息的發布機構、體裁和使用對象等信息背景的情況下，僅憑“我需要某方面的信息”這樣一個簡單的需求刻畫就能查找相關的政府信息。即使我們現在囿于條件不能打造一個相對完整的分類目錄體系，至少要做到提供主題分類目錄，這是最基本的。

對主題分類目錄的簡單討論

中央門戶網站上的《政府信息公開目錄》是主題分類目錄，這個主題分類的基礎是國務院的業務工作劃分，即是基于“政務工作主題”的分類。從專業的角度，我們從三個方面評價這個主題分類表，一是一級類目設置對政務主題的覆蓋性；二是類目與類目的區分度；三是類目的縱向展開程度。

對第一個問題，一般從邏輯關系的角度比較容易判斷，要做到全覆蓋并不難，即使有些政務工作的主題不明確，通過設置一個彈性類目（如“其它”）都能解決。這里順帶討論一個枝節問題，在22個一級類目中，第一個是“國務院組織機構”，這個類目的設置顯得很唐突，雖然在許多網站的分類目錄里，出于使用方便的考慮打破邏輯等級關系的現象并不少見，但至少分類對象應該是統一的。“國務院組織機構”指向國務院的機構設置，而其它21個并列類目指向政務信息資源，這是兩種完全不同的對象實體。也許向公眾公開國務院的機構設置情況是政府信息公開必不可少的內容，但公開的形式是可以人為選擇的，事實上，在中央門戶網站首頁上，已經有專門的“政府機構”欄目，該欄目已經完成了向公眾公開國務院組織機構的職責，實在沒有必要在政府信息主題目錄里再設置一個一級類目，導致邏輯關系不順。第二個問題，關于類目之間的區分度，由于過分拘泥于業務工作的劃分習慣，所以一級類目的區分度并不好，比如“國民經濟管理”和其它與國民經濟有關的類目就很難區分，從邏輯關系上看，其它所有涉及社會經濟行為的類目都是“國民經濟管理”的下位類目，現在這樣并列列類，導致信息歸類時入類選擇的困難，繼而造成信息檢索時的困擾。其它這樣類目相近的情形在該目錄中還有存在，當各個目錄下積累的信息日漸增多時，最大的后果是信息查詢也會越來越困難，檢準率會大大降低。第三個問題，從縱向延伸的程度來說，該主題目錄還僅有一級類目，當信息日漸增多，這個目錄的檢索功能會越來越差，我們相信這個公開目錄只是一個初步的工作，進一步的類目細化工作國辦會有安排。我本人擔心的是，按照目前的一級類目設置，向下展開的難度會很大。一種分類體系，從邏輯上說，最忌諱的是同級類目之間外延的重疊。如果不能對現有一級類目重新調整，對每個一級類目作進一步劃分時將是困難的。

劉煒（上海圖書館圖書館學情報學研究所所長、數字圖書館研究所所長、研究館員）

政府信息組織中的元數據方案設計

編制政府信息公開目錄，必不可少的是制訂《核心元數據方案》，它提供了在不同數據庫之間共享數據、進行統一檢索的基礎。元數據方案的編制是一個專業性較強的工作，有一些基本的概念需要建立起來。

什么是好的元數據方案？

元數據方案是信息系統對其所管理的信息對象的各類屬性所進行的規定，通常反映為數據庫表的字段結構、關系、類型及取值，本來是信息系統設計中的一個很簡單、但是技術性很強的問題，主要由系統設計（詳細設計）人員根據需求進行具體設計。

隨著Web應用的普及，興起了各類元數據標準，以及根據這些標準制定元數據方案（標準考慮到普適性，相對來說比較一般和抽象，對于具體的應用——通常稱為領域應用——常常需要制訂更為詳細的屬性選擇原則、取值約束、編碼規定等，這就是具體的元數據方案）。這些元數據規范的應用主要是希望實現互聯網范圍內的信息交換與共享。這些元數據方案一般都包括對信息對象屬性字段的簡單規定，目的是什么，如何用，如何保證可交換性等，在很大程度上依靠于開發人員理解和悟性，并無定論。因此元數據方案有好有壞，而依據一定的元數據方案所開發的系統，也有水平高低之分。

好的元數據方案應該完整、明確、配套，是信息系統內容架構的總體說明，獨立于信息系統系統軟硬件架構，與系統實現無關，因此我們說它構成了“描述和反映信息資源內容組織的一套獨立的語義架構”。這樣做的好處是最大程度地保證了信息資源內容不會因為技術進步而造成遷移上的困難，有利于信息內容的生命周期獨立于信息技術的生命周期，并有助于信息資源內容的永久保存和重用。

政務信息管理與數字圖書館一樣，內容的“獨立性”和長久保存，是非常重要的，這方面的需求是顯而易見的。因此我們認為，一個好的元數據方案應該具有一定的獨立性、完整性、前瞻性和可操作性。

為什么設計一個好的元數據方案不很容易？

一個好的元數據方案常常需要三方面人員：IT技術人員、領域信息組織專家和用戶的共同努力才能達成，這三方面的人員都要求有相應的知識背景，同時在一個團隊中又要能夠合作無間，因此極其不易。

傳統的軟件工程不管采用那種開發模式，都非常強調需求分析，系統設計是基于需求來做的，系統成功與否，經常把責任直接推給需求，需求是用戶提的，或者最終交由用戶確認的，用戶最終通常只能打碎了牙齒往肚里咽。軟件工程里常說，這是因為用戶的"隱性需求"沒有充分挖掘，“你沒有說出來，我怎么給你做？”但是對于許多東西，用戶常常認為：“這還用我說嗎？這不明擺著的嗎？”，這就是“隱形需求”。之所以"隱性需求"難以挖掘，通常有以下三方面的原因：

1、需求無法表達：用戶對于IT系統的開發全無概念，無法全面清晰地表達其需求；

2、需求沒有表達：用戶認為某些需求是"缺省"的，而系統設計人員并不知道；（處在不同的語境中，需求表達/理解的不一致）；

3、需求表達了沒有用：用戶即便把需求表達出來，由于成本、工程、效率、技術等方面的原因，設計人員也無法實現。

上述三類人員的合作，對于充分發掘系統對于語義描述的"隱性需求"具有至關重要的作用。對于隱性需求的忽視，常常是系統開發失敗的主要原因。而如何挖掘"隱性需求"，往往就成為軟件公司開發人員水平高低的試金石。

元數據方案考慮時的幾個原則：

原則一：元數據元素盡可能多，但是語義不能重復，元素之間的關系盡可能明確揭示。

元數據就是關于信息資源的結構化描述信息，是信息資源有序化的基礎。豐富的元數據有利于信息資源的組織管理、揭示乃至數據挖掘。對于信息管理而言，由于用戶需求是復雜、多樣、難以預料的，元數據永遠不會嫌多，不管是描述性元數據，還是管理型元數據，總能從某個側面反映信息資源的某些屬性，總會有輔助揭示的功效。

對于政府信息公開網站來說，公眾肯定是主要用戶，但也不排除政府工作人員需要經常查檢。元數據設計在信息系統設計中應該結合應用需求場景，獨立考慮，最好不要混同于系統功能設計，能在元數據設計層面解決的問題不要放到系統設計里實現，這樣才能充分保證數據的獨立性、可移植性和永久性。

當然，元數據設計也是基于需求而來的，需求如果簡單，元數據的確不必非常復雜。但需要提醒的是，需求設計一定要充分，有的時候，我們以為需求是簡單的，殊不知這可能是我們自己認識上的局限，退一步講，即使現階段需求是簡單的，但未來發展可能會超出我們的想象。

原則二：元數據并非總要人工來做

元數據多多益善，但并非總要人工來添加，那樣成本太高，還有誤差，肯定不可行。實際上已經有越來越多的元數據都是通過自動生成。例如：數碼相片中的元數據有好幾十項（大多是技術參數，甚至包括經緯度信息），需要人工干預的可能只有在上載或入庫時添加的tag、說明信息等幾項，大量的元數據都是在信息生產、加工、流轉、使用等生命周期中自動生成的。

按照這個想法，政府信息管理的整個流程如果有一定的規范，并能借助一定的系統進行，諸如"公開范圍、公開形式、公開部門、是否是依申請公開"等信息，就很容易獲得。當然如果沒有這樣的流程管理，實現這一點是比較困難的，可以歸類在"說明"或"關鍵詞"中做一般性的標引說明，而不必單獨作為屬性描述。

原則三：好的元數據方案設計可以兼顧將來的需求

一個前瞻性的設計，能夠為將來的發展留下伏筆，也能夠反映當前系統設計人員水平。前面所述的"元數據設計"獨立于系統設計是一個重要原則，能夠從一定程度上保證數據的獨立性，從而能夠更好地保護數字資產，不會隨著技術的變化而危及可獲得性。元數據元素的設計應該盡可能考慮周全，但是在實際應用中可以空缺（不取值）留待將來使用。決不能因為獲得困難就認為這些字段不重要。

當然"考慮將來需要"必須對信息需求進行一定的抽象才能做到，并根據相關的"實體-關系"，建立一定的應用和描述模型。管理流程不規范、多變造成信息描述的變化，可以依據模型而得到忠實的記錄。

原則四：核心元素的作用是統一的互操作

核心元數據的意思就是大家都有的元數據屬性元素，有助于實現統一的互操作，一個系統中不同的資源類型可以在核心元素的基礎上，擴展不同的元素或者子元素，不應該設計或定義完全不同的"核心元素"，甚至多級的"核心元素"也是不足取的，不利于將來元數據方案的維護和數據的管理。

胡小菁 （華東師范大學圖書館副研究館員）

基于服務視角看《政府信息公開目錄》

以我目前的理解，國辦正在制訂的《政府信息公開目錄系統實施指引》意在提供一個發布政府公開信息的工作流程與內容框架，讓各級政府部門網站依此發布各自需要公開的政府信息，并向公眾提供服務。《實施指引》中包括一套核心元數據方案，作為內容的載體，同時其發布格式支持跨部門查詢；還包括幾個分類表（主題、機構部門、體裁、服務對象），作為一些元數據可選值的內容標準，同時也是目錄服務中等級瀏覽的依據。

從服務的角度來看政府信息公開目錄，我以為應當考慮兩個方面，一是建立一個政府公開信息的一站式檢索門戶，二是在檢索功能上采用簡單檢索輔以分面精確限定模式。

建立政府公開信息一站式檢索門戶

《實施指引》規定了統一的核心元數據集，其目的應當是方便公眾找到自己需要的政府公開信息。目前的情況是，各級各類政府部門公開的信息發布在各自網站的不同版塊上，公眾要獲取需要的政府信息，首先要找到這些網站，而后又要在各自的版塊上尋尋覓覓，相當不易。

應當考慮為這些依據政府信息公開目錄發布的信息提供一個一站式檢索門戶。公眾想要了解政府公開信息，只要進入這個門戶，就可查詢到所有相關信息，這將大大減輕公眾查找政府公開信息的困難，同時也能使政府信息公開目錄系統的效用最大化。

統一的核心元數據集為實施一站式檢索門戶提供了基礎，目前來講比較可行的方式就是把不同政府網站的元數據收割（harvest）到這個門戶。根據情況，在這個門戶中可以包括全文，也可只包括元數據部分，并提供到全文的鏈接，鏈回到提供該信息的網站。需要強調的是，統一的檢索門戶就是一個垂直搜索引擎，如同百度、谷歌，并不與各級各類政府網站本身提供的服務相沖突，只是增加了公眾發現這些政府公開信息的途徑，方便了公眾使用。

檢索界面：簡單檢索輔以分面精確限定

政府信息公開目錄的服務功能包括瀏覽與檢索。按類瀏覽是呈現目錄內容的重要方面，不過有些信息屬于哪個類別并不容易判斷（如“農村信息化”），而有些類別名稱對公眾來講也不容易區別（如“醫藥管理”與“食品藥品監管”），所以還必須輔以文本檢索，才能保證公眾能夠查到所需信息。

檢索功能上，考慮到面向的是普通公眾，需要強調的不應當是布爾邏輯、通配符之類高級檢索功能，而是不限定字段（元數據元素）的單一檢索框，即對所有可檢字段的檢索（能提供全文文本當然更好）。在政府公開信息較多的情況下，這種簡單的檢索方式通常會出現較多的結果，可以采用對結果一覽表輔以相關內容分面（faceted）展示的方式，以供二次或多次限定檢索。

目前不同行業采用分面方式的新型檢索系統不少，比如出售CD、DVD的網站tower.com可按音樂類別、載體（CD、DVD等）、在售情況、價格、藝術家、發行年等對檢索結果進行精確查找；海濱房出租中介網BeachHouse.com可按國別、周租金、房間數等精確查找中意的渡假屋。在目錄中的實例有香港中文大學圖書館目錄（http://library.cuhk.edu.hk/screens/cat2_cht.html）， 可按資料類型（書、刊等）、語言、出版日期、館藏地、主題等進一步限定檢索。

分面展示方式的優點是，在查詢者提供最初的檢索詞之后，只需要在顯示的詞中點選，即可找到最切合自己要求的結果，避免了一般二次檢索時由于所用檢索詞與系統用詞不匹配而找不到結果的情況。

以目前的元數據方案，可以限定的元素有：生成日期（根據前四位年份）、發布機構、服務對象、關鍵詞（主題、分類、體裁等）、信息類型等。作為一站式門戶，位置關鍵詞（信息適用的地域范圍）尤其需要作為一個分面。

總之，《政府信息公開目錄》不應該只是一個供政府網站參照的標準，而應當成為直接面向公眾、幫助公眾獲取政府公開信息的利器。