論災(zāi)后重建規(guī)劃的特征和制定原則

胡曼菲　關(guān)　偉

【摘 要】 本文分析了災(zāi)后重建的地位和特征，指出災(zāi)后重建規(guī)劃的原則是：堅(jiān)持以人為本，民生優(yōu)先；堅(jiān)持尊重自然，科學(xué)重建；堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)；堅(jiān)持因地制宜，從實(shí)際出發(fā)。

【關(guān)鍵詞】 災(zāi)后重建規(guī)劃；汶川地震；統(tǒng)籌發(fā)展

近年來我國(guó)多次遭受重大自然災(zāi)害，尤其是四川汶川的“5?12”地震，不僅造成了大量的人員傷亡，而且摧毀了許多城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村，給我國(guó)人民生命財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了重大損失。這次特大地震再次警示我們，人類雖然不能完全阻止自然災(zāi)害的發(fā)生，但我們有能力通過科技創(chuàng)新與通力合作，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)自然、適應(yīng)自然、提升預(yù)警、防災(zāi)減災(zāi)、恢復(fù)重建的能力。

災(zāi)后重建既是一個(gè)極其現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)，也是涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)工程。從國(guó)外災(zāi)害學(xué)或?yàn)?zāi)后建設(shè)學(xué)的層面看，尚沒有一個(gè)系統(tǒng)且統(tǒng)一的重建模式，但災(zāi)后重建至少表現(xiàn)在面對(duì)災(zāi)區(qū)社會(huì)心理的重建、災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)的重建、以災(zāi)難記憶為核心的災(zāi)區(qū)文化重建等方面。而所有重建項(xiàng)目都要落實(shí)到城鄉(xiāng)環(huán)境與建筑這個(gè)載體上，所以要有一個(gè)系統(tǒng)科學(xué)的災(zāi)后重建規(guī)劃。

一、災(zāi)后重建規(guī)劃的地位和特征

1、災(zāi)后重建規(guī)劃的地位

（1）在規(guī)劃體系中位置。災(zāi)后重建規(guī)劃在整個(gè)規(guī)劃體系中的位置較模糊，雖然屬于專項(xiàng)規(guī)劃，但由于災(zāi)害通常是發(fā)生在某一區(qū)域，所以在一定程度上也可認(rèn)為是區(qū)域規(guī)劃，再加上災(zāi)后重建是受災(zāi)區(qū)域的頭等大事，因此在規(guī)劃效力上，災(zāi)后重建規(guī)劃具有很高的地位。

（2）在災(zāi)后重建工作中的地位。災(zāi)后重建規(guī)劃是國(guó)家合各方力量，權(quán)衡利弊，經(jīng)過勘察測(cè)算所做出的科學(xué)的、系統(tǒng)的、對(duì)整個(gè)重建工作有重要指導(dǎo)意義的思想體系。使各項(xiàng)工作有共同的綱領(lǐng)，避免重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)生混亂的狀態(tài)，提高整個(gè)重建工作的效率和水平。

2、災(zāi)后重建規(guī)劃的特征

（1）階段性。與其他規(guī)劃相比，由于恢復(fù)重建工作任務(wù)重、資金需求大、時(shí)間緊迫，災(zāi)后重建規(guī)劃要分階段、分步驟進(jìn)行，合理安排、分清輕重緩急，有些涉及基本生活問題的是需要馬上解決的，而另一些問題則可以認(rèn)真分析后再作考慮。如汶川地震的災(zāi)后重建規(guī)劃就分為過渡期規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃兩個(gè)階段。應(yīng)急的過渡期規(guī)劃主要為安置區(qū)選址，包括場(chǎng)地、基礎(chǔ)設(shè)施配套，以及必要的保障設(shè)施，然后開始準(zhǔn)備長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。

（2）綜合性。災(zāi)后重建規(guī)劃幾乎濃縮了規(guī)劃領(lǐng)域的所有挑戰(zhàn)：土地功能利用、信息不充分下的決策、速度與質(zhì)量的矛盾、地方政治的博弈、公眾參與、資金來源等等，因此比一般的專項(xiàng)規(guī)劃要考慮的關(guān)系、要包括的內(nèi)容都多的多。汶川地震后國(guó)務(wù)院災(zāi)后重建規(guī)劃組所擬定的重建規(guī)劃方案就包括了七方面的內(nèi)容，即城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)調(diào)整規(guī)劃、市場(chǎng)服務(wù)體系規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等。

（3）針對(duì)性。災(zāi)后重建規(guī)劃除了要全面考慮各種問題外，還要對(duì)每次災(zāi)害出現(xiàn)的問題提出針對(duì)性的解決方案，在指導(dǎo)重建工作的同時(shí)，為以后的防災(zāi)減災(zāi)做準(zhǔn)備。在2008年初南方冰雪災(zāi)害中，電力系統(tǒng)遭受重創(chuàng)。湖北因雪災(zāi)造成7座鐵塔倒塌；貴州500kv的骨干電網(wǎng)全部停運(yùn)，200kv地區(qū)電網(wǎng)支離破碎，倒桿斷網(wǎng)不計(jì)其數(shù)。原因就在于此次災(zāi)害中，覆冰厚度超過了平時(shí)的安全標(biāo)準(zhǔn)和輸電線路的承受能力，從而導(dǎo)致南方許多城市停水停電、通訊中斷。這就需要我們?cè)谥亟ㄒ?guī)劃中，提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，保證安全。［1］這次大地震規(guī)劃也同樣，要在周密考證，地質(zhì)調(diào)查的基礎(chǔ)上制定科學(xué)的地震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。

二、災(zāi)后重建規(guī)劃的原則

1、堅(jiān)持以人為本，民生優(yōu)先

以人為本的指導(dǎo)思想要貫徹災(zāi)后重建工作的始終，規(guī)劃編制要從災(zāi)區(qū)群眾的生活生產(chǎn)需要出發(fā)，把保證人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全作為前提，兼顧生活質(zhì)量和生產(chǎn)發(fā)展，兼顧現(xiàn)實(shí)需要和長(zhǎng)治久安，把災(zāi)區(qū)群眾的根本利益放在首位，優(yōu)先解決與災(zāi)區(qū)群眾生活密切相關(guān)的基本問題。

2、堅(jiān)持尊重自然，科學(xué)重建

災(zāi)后恢復(fù)重建必須建立在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)之上，認(rèn)真做好災(zāi)害評(píng)估和地質(zhì)地理?xiàng)l件、資源環(huán)境承載能力分析等基礎(chǔ)工作。全面調(diào)研，科學(xué)評(píng)估，組織專家對(duì)重大問題進(jìn)行深入論證，廣泛借鑒國(guó)內(nèi)外災(zāi)后重建的有益經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)資源環(huán)境承載能力，考慮災(zāi)害和潛在災(zāi)害威脅，科學(xué)確定不同區(qū)域的主體功能，調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)布局、人口分布、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局。

3、堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)

災(zāi)后重建規(guī)劃的編制要至少注重“八個(gè)”結(jié)合，即將災(zāi)后重建與優(yōu)化國(guó)土開發(fā)相結(jié)合；將科學(xué)規(guī)劃與合理布局相結(jié)合；將應(yīng)急優(yōu)先與兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合；將分區(qū)指導(dǎo)與突出重點(diǎn)相結(jié)合；將先易后難與全面穩(wěn)定推進(jìn)相結(jié)合；將改善人居生態(tài)環(huán)境與生態(tài)環(huán)境重建恢復(fù)相結(jié)合；將生態(tài)家園建設(shè)與受損生態(tài)林恢復(fù)相結(jié)合；將災(zāi)后產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局與調(diào)整相結(jié)合。統(tǒng)籌好這些方方面面的關(guān)系，同時(shí)又做到重點(diǎn)突出，不眉毛胡子一把抓。

4、堅(jiān)持因地制宜，從實(shí)際出發(fā)

災(zāi)后恢復(fù)重建要從災(zāi)區(qū)實(shí)際出發(fā)，尊重民意，注重實(shí)效，科學(xué)界定重建和改建的區(qū)域，根據(jù)受災(zāi)程度、恢復(fù)重建對(duì)象的不同，實(shí)行分類支持。對(duì)受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)給予重點(diǎn)支持；對(duì)公共服務(wù)設(shè)施和公益性基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)重建，以政府投入為主，社會(huì)捐贈(zèng)等其他投入為輔；對(duì)工商等企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)和重建，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，以企業(yè)生產(chǎn)自救為主，國(guó)家給與財(cái)稅等政策支持，帶動(dòng)銀行信貸資金投入。

三、災(zāi)后重建規(guī)劃的基本工作

1、專項(xiàng)評(píng)估

科學(xué)、全面、客觀地進(jìn)行災(zāi)害評(píng)估是災(zāi)后重建的關(guān)鍵，應(yīng)把災(zāi)后評(píng)估作為一項(xiàng)重要工作來抓。如對(duì)危害性地質(zhì)化學(xué)環(huán)境變化及潛在危險(xiǎn)性的評(píng)估；對(duì)水源安全性改變的區(qū)域性評(píng)估；對(duì)災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件與發(fā)展?jié)摿Φ脑u(píng)估。不僅要從微觀層面對(duì)已經(jīng)發(fā)生的災(zāi)害作出評(píng)估，在宏觀層面，對(duì)城市承載能力、抗風(fēng)險(xiǎn)程度、各項(xiàng)資源的承載能力也應(yīng)作出相應(yīng)評(píng)估，充分利用一次災(zāi)害建立和完善一套災(zāi)害評(píng)估指標(biāo)體系，然后再同以往的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較和分析，為災(zāi)后重建決策提供基礎(chǔ)資料。

2、編制規(guī)劃

規(guī)劃編制工作在分析各種評(píng)估指標(biāo)和搭建的數(shù)據(jù)平臺(tái)基礎(chǔ)上開始展開，包括編制總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系、農(nóng)村建設(shè)、城市住房、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)調(diào)整、市場(chǎng)服務(wù)體系、防災(zāi)減災(zāi)和生態(tài)修復(fù)、土地利用等專項(xiàng)規(guī)劃。

3、政策研究

政策研究工作主要是對(duì)災(zāi)后重建的各項(xiàng)政策進(jìn)行專題研究，提出支持的建議，包括財(cái)政政策、稅費(fèi)政策、金融政策、土地政策、產(chǎn)業(yè)政策，以及對(duì)口支援、社會(huì)募集等其他措施。

四、災(zāi)后重建規(guī)劃應(yīng)注意的一些問題

1、災(zāi)后重建應(yīng)重視生態(tài)和環(huán)境支撐

生態(tài)環(huán)境是人類生存非常重要的依托和支撐。人們通常會(huì)對(duì)可視的環(huán)境給予重視，而忽略地質(zhì)環(huán)境以及其可能造成的災(zāi)害對(duì)人類安全的威脅。例如這次強(qiáng)烈地震引起的塌方、泥石流、造成的河流改道、河道堵塞，這都是對(duì)這一區(qū)域生態(tài)環(huán)境的極大破壞，使本來脆弱的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)遭受更大的打擊。因此，做災(zāi)后重建規(guī)劃要強(qiáng)調(diào)理性和科學(xué)，充分考慮當(dāng)?shù)氐刭|(zhì)條件和資源環(huán)境承載力，合理確定城鎮(zhèn)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

2、災(zāi)后重建應(yīng)完善防災(zāi)減災(zāi)功能

在災(zāi)后重建的設(shè)計(jì)中，應(yīng)對(duì)防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃加強(qiáng)重視，提高建筑安全等級(jí)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)安全措施等。專家認(rèn)為此次震災(zāi)對(duì)城市造成的嚴(yán)重破壞證明：建筑的選址應(yīng)避開斷裂帶；建筑群的規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)保留必要的空間與間距，保證建筑物倒塌不影響別的建筑或阻塞人員疏散通道；對(duì)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系中學(xué)校、醫(yī)院等人口集中場(chǎng)所的抗震設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平做適當(dāng)?shù)奶岣撸煌瑫r(shí)，應(yīng)在規(guī)劃設(shè)計(jì)中融入“平災(zāi)結(jié)合”理念，充分考慮利用城市綠地、廣場(chǎng)為震時(shí)臨時(shí)避難所，使之具有雙重功能，成為城市防災(zāi)體系的重要組成部分。

3、借鑒其他國(guó)家和地區(qū)災(zāi)后重建經(jīng)驗(yàn)

從美國(guó)舊金山大地震和日本阪神大地震的恢復(fù)重建經(jīng)驗(yàn)來看，正式重建都需要一個(gè)過程，做好地震相關(guān)調(diào)查，應(yīng)對(duì)包括建筑、結(jié)構(gòu)、強(qiáng)電、社會(huì)學(xué)、環(huán)境學(xué)、建筑施工等方面進(jìn)行有計(jì)劃、有組織的調(diào)查研究，為災(zāi)后重建取得第一手資料。還要建立和完善抵御自然災(zāi)害的長(zhǎng)期機(jī)制，包括：在各級(jí)政府部門建立分工協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)地震、洪澇等自然災(zāi)害制定協(xié)調(diào)一致的防范和應(yīng)急預(yù)案；加快制定《防災(zāi)法》和《自然災(zāi)害救助法》，把抵御自然災(zāi)害納入法制軌道。日本僅《建筑基準(zhǔn)法》就連續(xù)修改3次，把各類建筑的抗震基準(zhǔn)提高到最高水準(zhǔn)。這一點(diǎn)值得我們借鑒。

4、注重文化的傳承，重建精神家園

我國(guó)是具有五千年悠久歷史的文明古國(guó)，各地都有很多文化遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝，再加上我國(guó)是一個(gè)多民族的國(guó)家，災(zāi)害發(fā)生地包括這些區(qū)域時(shí)，就需要我們?cè)谝?guī)劃中注重文化遺產(chǎn)，風(fēng)景區(qū)保護(hù)重建，少數(shù)民族特色傳承和保護(hù)等內(nèi)容。例如此次汶川地震，重災(zāi)區(qū)包括具有豐富文化遺產(chǎn)的成都，都江堰國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)，還有阿壩州的羌族聚居區(qū)域。羌族是我國(guó)最古老的民族之一，而地震不僅造成羌族大量人員傷亡，而且對(duì)羌族物質(zhì)文化遺存的損害嚴(yán)重，對(duì)羌族文化傳承影響巨大。因此，在震災(zāi)恢復(fù)重建規(guī)劃中就盡可能全面地搜集整理文化遺存資料，組織羌族文化研究；羌寨的選址、布局、建筑形制應(yīng)努力還原，恢復(fù)傳統(tǒng)特色，重建災(zāi)民精神家園。

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【作者簡(jiǎn)介】

胡曼菲，遼寧師范大學(xué)海洋經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展研究中心研究生，研究方向：產(chǎn)業(yè)帶的發(fā)展．

關(guān) 偉，遼寧師范大學(xué)碩士研究生導(dǎo)師．