羅榆程 王 淳
【摘 要】 1890年美國(guó)頒布了世界第一部反壟斷法《謝爾曼法》,在之后的幾十年里,各國(guó)相繼頒布了自己的反壟斷法。我國(guó)于2007年頒布了《反壟斷法》,該法為中國(guó)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法帶來(lái)全新的理念,但也存在一些不完善的地方。建議在反壟斷法的適用領(lǐng)域的界定、壟斷控制模式的選擇、反壟斷執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)一步明確與完善。
【關(guān)鍵詞】 謝爾曼法;適用領(lǐng)域;控制模式;執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)
一、反壟斷法律制度的歷史變遷和發(fā)展趨勢(shì)
1、反壟斷法律制度的歷史變遷
一般認(rèn)為反壟斷法萌芽于古代羅馬時(shí)期,在羅馬法律的文獻(xiàn)中可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)就有禁止商人陰謀提高價(jià)格的規(guī)定。我國(guó)《唐律》中也規(guī)定價(jià)格不公,將受到嚴(yán)厲的打擊。但是,當(dāng)時(shí)的人們更多的是從道德的角度來(lái)對(duì)壟斷這一行為做出否定的判斷,并沒(méi)有產(chǎn)生現(xiàn)代意義上的反壟斷立法。[1]1865年美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后,隨著全國(guó)鐵路網(wǎng)的建立和擴(kuò)大,原來(lái)地方性和區(qū)域性的市場(chǎng)迅速融為全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)。大市場(chǎng)的建立一方面推動(dòng)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,另一方面也推動(dòng)了壟斷組織即托拉斯的產(chǎn)生和發(fā)展。過(guò)度的經(jīng)濟(jì)集中不僅使社會(huì)中下層人士飽受壟斷組織濫用市場(chǎng)勢(shì)力之苦,而且也使市場(chǎng)普遍失去了活力。在這種背景下,美國(guó)在19世紀(jì)80年代爆發(fā)了抵制托拉斯的大規(guī)模群眾運(yùn)動(dòng),這種反壟斷思潮導(dǎo)致1890年美國(guó)頒布世界第一部反壟斷法《謝爾曼法》。這部法律是美國(guó)國(guó)會(huì)制定的第一部反托拉斯法,也是美國(guó)歷史上第一個(gè)授權(quán)聯(lián)邦政府控制、干預(yù)經(jīng)濟(jì)的法案。[2]該法奠定了美國(guó)反壟斷法的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ),至今仍然是美國(guó)反壟斷執(zhí)法的基本準(zhǔn)則。這部法律反對(duì)壟斷行為和狀態(tài),限制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)度集中,在一定程度上緩和了社會(huì)矛盾,維護(hù)了廣大民眾的利益,對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的作用。
在《謝爾曼法》公布之后的幾十年里,各國(guó)相繼頒布了自己的反壟斷法。德國(guó)1957年頒布了《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》,其反壟斷法調(diào)整由寬到嚴(yán),對(duì)中小企業(yè)的保護(hù)和特殊卡特爾的豁免是該法的一大特色。在實(shí)施機(jī)制方面德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)、卡特爾局和壟斷委員會(huì)各自對(duì)該法的實(shí)施發(fā)揮著不可替代的作用。法國(guó)于1986年頒布了反壟斷法《價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)自由法》,這部法律的主要特色在于其與價(jià)格管制緊緊地聯(lián)系在一起,這是因?yàn)榉▏?guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直依賴政府的管制價(jià)格而不是通過(guò)市場(chǎng)來(lái)形成價(jià)格。[3]日本1947年通過(guò)的《禁止私人壟斷和維護(hù)公平貿(mào)易法》,對(duì)于卡特爾的課征金制度以及對(duì)違法行為的勸告制度充分體現(xiàn)了日本的本土特色。
對(duì)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō),市場(chǎng)的自由化并不能保證產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng),相反它卻可能產(chǎn)生反競(jìng)爭(zhēng)行為。因此,發(fā)展中國(guó)家必須選擇適合的競(jìng)爭(zhēng)政策和符合國(guó)情的反壟斷法。發(fā)展中國(guó)家的反壟斷法律往往更注意體現(xiàn)其濃厚的民族特色,所以發(fā)展中國(guó)家的反壟斷法大多呈現(xiàn)出與發(fā)達(dá)國(guó)家有所不同的特質(zhì)。在法律實(shí)施方面,大多由專門機(jī)構(gòu)承擔(dān)著該法實(shí)施的任務(wù)。并采取了壟斷被害者的損害賠償訴訟與檢察院公訴相結(jié)合的形式。[4]與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,發(fā)展中國(guó)家在法治穩(wěn)定性方面的差距使得其反壟斷法的制定和實(shí)施存在較大的問(wèn)題,這一方面表現(xiàn)在執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)政策的組織機(jī)構(gòu)的不穩(wěn)定性,另一方面表現(xiàn)在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的過(guò)程中經(jīng)濟(jì)主體帶來(lái)的不穩(wěn)定性。大多數(shù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國(guó)家頒布的反壟斷法都具有一個(gè)普遍的特點(diǎn)即對(duì)于經(jīng)濟(jì)性壟斷的規(guī)制并沒(méi)有太多地體現(xiàn)自身的特色,而更多地是一種法律移植的結(jié)果。
2、發(fā)展趨勢(shì)展望
目前各國(guó)反壟斷法雖存在差異,卻有相同發(fā)展趨勢(shì):第一,立法宗旨多元化。反壟斷法主要是限制壟斷,保護(hù)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。因此,各國(guó)反壟斷法在不斷增添新內(nèi)容。第二,注重國(guó)際反壟斷立法。各國(guó)反壟斷法的歧義和域外適用沖突,必然要求各國(guó)在反壟斷國(guó)際法方面合作。第三,反壟斷適用范圍擴(kuò)大。早期反壟斷法只適用工商業(yè)領(lǐng)域,現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中,企業(yè)壟斷優(yōu)勢(shì)更多由優(yōu)異技術(shù)、信息、品牌和人力資本確立,這使反壟斷法作用范圍加大。
3、我國(guó)反壟斷法的立法概況
首先,我國(guó)的反壟斷立法并非人為臆想,而是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀必然。其次,我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)型期,行政壟斷問(wèn)題凸顯。國(guó)資企業(yè)依賴行政壟斷而不思不善競(jìng)爭(zhēng),同時(shí),壟斷造成更多尋租腐敗機(jī)會(huì),導(dǎo)致分配不公,抬高交易成本,使消費(fèi)者利益受損。再次,作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)根本大法,反壟斷法對(duì)“壟斷”做出明確界定才能發(fā)揮應(yīng)有作用。最后,各國(guó)反壟斷法都規(guī)定了反壟斷的適用除外條款,并有新變化。隨著科技發(fā)展,適當(dāng)放松對(duì)新產(chǎn)業(yè)自然壟斷的規(guī)制,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,為提高本國(guó)企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,松動(dòng)對(duì)跨國(guó)企業(yè)并購(gòu)的控制。反壟斷適用除外規(guī)則國(guó)際化。由此,我國(guó)反壟斷法也應(yīng)妥善處理好反壟斷與保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、保護(hù)民族工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)系。
隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入,我國(guó)開(kāi)始了反壟斷的立法過(guò)程。1980年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》,首次在我國(guó)提出了反壟斷,特別是反對(duì)行政壟斷的任務(wù)。此后,我國(guó)逐步制定了一些涉及反壟斷的法律、法規(guī)。比較重要的是1997年12月頒布的《價(jià)格法》和1993年頒布的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》。2001年4月21日,國(guó)務(wù)院又頒布了《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》,明確規(guī)定“禁止各種形式的地區(qū)封鎖行為”。2006年8月,商務(wù)部、國(guó)資委等六部門聯(lián)合發(fā)布了修訂后的《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》,重在規(guī)制經(jīng)營(yíng)者集中行為。1994年,反壟斷法被列入第八屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。1998年,被列入第九屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。2003年,被列入第十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。2004年,商務(wù)部將反壟斷法(送審稿)提交國(guó)務(wù)院法制辦。2005年2月,又一次被全國(guó)人大常委會(huì)列入立法計(jì)劃。2006年6月,反壟斷法草案提交全國(guó)人大常委會(huì)首次審議。2007年6月,反壟斷法草案提交全國(guó)人大常委會(huì)二審。2007年8月30日,十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議表決通過(guò)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》。
我國(guó)頒布的這部法律包括了八章共五十七條,重點(diǎn)對(duì)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、經(jīng)營(yíng)者集中、濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行了規(guī)制。
二、對(duì)我國(guó)現(xiàn)行反壟斷法的建議
1、現(xiàn)行反壟斷法的立法背景
2007年8月30日第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第29次會(huì)議通過(guò)了《反壟斷法》,歷經(jīng)多年的反壟斷立法終于有了重大的結(jié)果。總計(jì)57條的《反壟斷法》雖然簡(jiǎn)短,卻基本涵括了典型的壟斷或限制競(jìng)爭(zhēng)行為。這一源于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)濟(jì)調(diào)控法,為中國(guó)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法帶來(lái)全新的理念。然而,該法也有一些值得進(jìn)一步完善的地方。下面從壟斷協(xié)議、經(jīng)營(yíng)者集中、行政壟斷、適用除外制度等方面對(duì)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》提出完善的意見(jiàn)。
與大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家一樣,中國(guó)選擇反壟斷法是為了輔助自由化,破除行業(yè)管制和政府壟斷。在中國(guó)仍然普遍存在行政性壟斷和不當(dāng)?shù)恼深A(yù)的情況下,《反壟斷法》的出臺(tái)具有深遠(yuǎn)的意義。對(duì)于這部法律的出臺(tái),舉國(guó)上下寄予了厚望,期望它能宛如一柄利劍斬除我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程中的各式經(jīng)濟(jì)壟斷及所謂的“行政壟斷”,還市場(chǎng)一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)有序的環(huán)境,給予消費(fèi)者以實(shí)惠。但對(duì)于這部法律,我們既不能以“法律完美主義”的心態(tài)苛求它,也不能以“法律萬(wàn)能主義”的心態(tài)高估它,而是應(yīng)客觀辯證地對(duì)待它。作為一部調(diào)整市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系、規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的重要法律,其源于國(guó)家對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中所出現(xiàn)的壟斷行為進(jìn)行矯治、干預(yù)。即國(guó)家基于“公平與效率”的價(jià)值追求而創(chuàng)設(shè)的,其根本目的在于保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)秩序。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,國(guó)家以反壟斷法消除與禁止壟斷行為,從表面現(xiàn)象看,是要求競(jìng)爭(zhēng)者的競(jìng)爭(zhēng)行為符合法律規(guī)定,但從反壟斷立法之本意來(lái)看,即從法律背后隱含的要求來(lái)看,反壟斷法的實(shí)質(zhì)卻是國(guó)家欲通過(guò)法律干預(yù)經(jīng)濟(jì),以維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、保持社會(huì)利益平衡。
2、現(xiàn)行反壟斷法的缺點(diǎn)
我國(guó)《反壟斷法》存在一些不完善的地方,究其根本原因,在于起草者對(duì)反壟斷的要義的掌握有所欠缺。一方面,反壟斷法在中國(guó)被寄予了不合理的期望。從《反壟斷法》首次見(jiàn)諸報(bào)端,媒體就將之哄抬為破除行政性壟斷的“神兵利器”,一些學(xué)者和官員對(duì)此也津津樂(lè)道。《反壟斷法》中也處處可以看到對(duì)這種期望的遷就,如對(duì)行政性壟斷單設(shè)一章,明文規(guī)定對(duì)中小企業(yè)的偏向保護(hù)等。而《反壟斷法》真正的宗旨應(yīng)當(dāng)是保護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng),不是有意地保護(hù)某個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者或打擊某個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者。行政壟斷是特定歷史階段的產(chǎn)物,它的破除決不是靠一部法律就能完成的,與市場(chǎng)規(guī)律相違背的行政壟斷并不會(huì)長(zhǎng)期存在,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,未來(lái)可能成為執(zhí)法重點(diǎn)的仍將是私人壟斷,所以私人壟斷才應(yīng)是《反壟斷法》的核心,這是法律應(yīng)具有的前瞻性的要求。《反壟斷法》固然承擔(dān)著一定的歷史任務(wù),但并不能因此就應(yīng)當(dāng)留下了朝令夕改的隱患。另一方面,中國(guó)《反壟斷法》的起草中,缺乏經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的指導(dǎo)和法律實(shí)務(wù)界的建議,反映在法律條文上,就是規(guī)則設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性和可操作性,如豁免的規(guī)定不合理、強(qiáng)制兼并前通報(bào)、未規(guī)定行政執(zhí)法的具體程序、沒(méi)有效率抗辯等等。美國(guó)反托拉斯法的歷史表明,競(jìng)爭(zhēng)法設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)就是壟斷經(jīng)濟(jì)學(xué),經(jīng)濟(jì)學(xué)論證了反壟斷的必要性和法律賦予政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的必要性。如果脫離經(jīng)濟(jì)學(xué)的支持,競(jìng)爭(zhēng)法就成了無(wú)本之木,科學(xué)性失去了根據(jù),很容易在各種利益的左右下成為政府任意干預(yù)經(jīng)濟(jì)的工具。而法律實(shí)務(wù)界提出的建議對(duì)中國(guó)立法尤其重要。我國(guó)以往很多法律,在起草和出臺(tái)時(shí)宣稱廣泛吸取了各方經(jīng)驗(yàn),但一旦付諸實(shí)踐,就暴露了難以操作的問(wèn)題,然后只好借助于已被認(rèn)為有“越權(quán)”之嫌的司法解釋。有時(shí)候法律前腳才出臺(tái),法務(wù)界后腳已經(jīng)在催促司法解釋跟上了。這說(shuō)明我國(guó)立法技術(shù)尚待提高,也反映了我國(guó)立法與實(shí)踐在一定程度上的脫軌。為了增強(qiáng)法律的操作性,在立法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取實(shí)務(wù)界的意見(jiàn)。
3、對(duì)我國(guó)反壟斷法的建議
中國(guó)的反壟斷立法在借鑒別人經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),不能不考慮我們自身特殊的情況,特別是考慮到經(jīng)濟(jì)全球化給世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的深刻影響,中國(guó)的反壟斷法在制度創(chuàng)設(shè)的同時(shí)需要處理很多棘手的問(wèn)題,協(xié)調(diào)各方面關(guān)系。
(1)反壟斷法的適用領(lǐng)域的界定。一國(guó)的反壟斷法的制定,實(shí)際上涉及正反兩方面的問(wèn)題,即反壟斷法的內(nèi)容范圍和適用除外制度。就傳統(tǒng)反壟斷法的規(guī)制對(duì)象而言,一般包括了濫用市場(chǎng)支配力、壟斷性企業(yè)合并和協(xié)議限制競(jìng)爭(zhēng)行為三大類壟斷行為。我國(guó)反壟斷法中體現(xiàn)了這三方面內(nèi)容,而且表述更加精確、規(guī)范,體現(xiàn)了與國(guó)際接軌的原則。[5]我國(guó)的反壟斷法律中還規(guī)定了行政機(jī)關(guān)和公共組織不得濫用行政權(quán)力,以任何方式限定或者變相限定單位和個(gè)人只能經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買、使用指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品;行政機(jī)關(guān)和公共組織不得濫用行政權(quán)力,以采取同本地經(jīng)營(yíng)者不平等待遇方式,排斥或者限制外地經(jīng)營(yíng)者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。[6]同時(shí)還列舉了另外四種濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。這些規(guī)定是對(duì)以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性,但這種列舉式的規(guī)定很難窮盡所有的情況。建議在《反壟斷法》中設(shè)置關(guān)于反行政性壟斷的一般性條款,這個(gè)一般性條款可以表述為:“行政機(jī)關(guān)和公共組織不得濫用行政權(quán)力,限制和排斥市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”。以此應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的千變?nèi)f化,增強(qiáng)立法的適用空間。
(2)壟斷控制模式的選擇。在壟斷控制模式上,長(zhǎng)期以來(lái)有所謂的“結(jié)構(gòu)主義”與“行為主義”的區(qū)分,即反壟斷法應(yīng)該針對(duì)企業(yè)的壟斷地位本身,抑或針對(duì)企業(yè)的壟斷行為。實(shí)踐證明,壟斷本身利弊相兼,所以不能籠統(tǒng)地講凡壟斷必反,反壟斷法矛頭所指應(yīng)該是那些利用不當(dāng)手段謀求壟斷地位或?yàn)E用壟斷地位損害競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和消費(fèi)者權(quán)益的行為。事實(shí)上,大多數(shù)國(guó)家的立法選擇也明白無(wú)誤地表明,“行為主義”的壟斷控制模式更加符合反壟斷法“保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)而不是保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者”的宗旨。有鑒于此,中國(guó)的反壟斷法應(yīng)該明確地確立“行為主義”的壟斷控制模式,以此作為反壟斷立法和執(zhí)法的總方針,即以行為主義控制模式作為主基調(diào)指導(dǎo)中國(guó)反壟斷法的制定以及將來(lái)的實(shí)施工作。確立“行為主義”的壟斷控制模式,既要明確地寫進(jìn)反壟斷法的總綱中,又要具體體現(xiàn)在對(duì)各種壟斷行為的規(guī)制制度上。譬如在對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位的規(guī)制方面,反壟斷法應(yīng)強(qiáng)調(diào)該行為的客觀要件,即對(duì)市場(chǎng)支配地位的濫用,而不是僅僅局限于對(duì)主體要件的介紹和關(guān)注。在企業(yè)合并規(guī)制方面,反壟斷法應(yīng)當(dāng)貫徹主客觀相統(tǒng)一的原則,即綜合考察并購(gòu)導(dǎo)致市場(chǎng)集中度的變化以及企業(yè)發(fā)動(dòng)合并的真實(shí)動(dòng)機(jī),而不能僅僅看到市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的減少或行業(yè)集中度的增強(qiáng)就貿(mào)然判定構(gòu)成壟斷。
(3)建立明確的反壟斷執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。鑒于發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的成熟做法,我國(guó)在反壟斷立法中完全可以大膽地仿效,在完善反壟斷法的體系結(jié)構(gòu)的同時(shí),充實(shí)它的科學(xué)內(nèi)涵。引進(jìn)這些先進(jìn)的評(píng)估方法,并不就萬(wàn)事大吉了,還需要一系列配套措施的跟進(jìn),比如高水平的專家隊(duì)伍、精良的數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等等。
(4)賦予反壟斷法一定的政策彈性。為使反壟斷執(zhí)法活動(dòng)擁有更大的政策空間,同時(shí)又不失其嚴(yán)謹(jǐn)性。中國(guó)的《反壟斷法》應(yīng)當(dāng)是建立在合理原則基礎(chǔ)上的一套溫和型的制度規(guī)范[7],而在具體的制度設(shè)計(jì)方面,需要解決兩個(gè)問(wèn)題。一是靈活界定“相關(guān)市場(chǎng)”。二是結(jié)合“合理原則”建立事后追究制度。中國(guó)的《反壟斷法》一方面要維護(hù)公平有序的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)環(huán)境,另一方面要抵御跨國(guó)大企業(yè)的經(jīng)濟(jì)掠奪,同時(shí)還要謹(jǐn)防成為國(guó)內(nèi)企業(yè)成長(zhǎng)的桎梏,可以說(shuō)是一身多任。我們相信通過(guò)具體的制度設(shè)計(jì),《反壟斷法》一定能圓滿地達(dá)成如上的立法目標(biāo),為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。
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【作者簡(jiǎn)介】
羅榆程,西南交通大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院法學(xué)系經(jīng)濟(jì)法專業(yè)在讀研究生.
王 淳,西南交通大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院法學(xué)系經(jīng)濟(jì)法專業(yè)在讀研究生.