論公共政策制定中的公民參與

譚　穎　顏世磊

【摘 要】 公民參與程度是衡量社會民主的一個重要指標(biāo)。目前，由于政府和公民對公民參與公共政策制定的認(rèn)識存在誤區(qū)，公民組織發(fā)育不成熟，制度化的缺失，使得當(dāng)前我國的公民參于政策制定的有效性嚴(yán)重不足。這就要求從完善人民代表大會制度入手，積極探索公民參與的有效途徑，完善聽證制度和政務(wù)公開制度，培育成熟的公民社會，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體的作用，以實(shí)現(xiàn)公民參與的廣度與深度。

【關(guān)鍵詞】 公民參與；公共政策；擴(kuò)大民主

人民民主是社會主義的生命。擴(kuò)大人民民主，保證人民當(dāng)家作主是十七大報告里的明確要求。人民當(dāng)家作主，不僅體現(xiàn)在法律意義上的公民權(quán)利，而且要落實(shí)在具體的權(quán)利使用上。公民要參與到行政管理活動中，特別是參與公共政策的制定。

一、公民參與公共政策制定的必要性

1、公民參與公共政策制定是政府政策公共性的重要體現(xiàn)

“公共政策是對全社會的價值做有權(quán)威的分配”，在這個價值調(diào)整過程中，涉及到每位公民的利益，所以政府政策的公共性體現(xiàn)為政府的政策為公共服務(wù)的程度或者說是政府符合公共利益的程度。［1］然而我國政府政策的公共性往往不足，主要表現(xiàn)為：第一，政府習(xí)慣于關(guān)起門來制定政策，在有限理性的前提下，制定的政策往往于公共需要相差甚遠(yuǎn)，體現(xiàn)為政策落后，政策缺失，政策覆蓋面不全等。第二，政府內(nèi)部存在各個部門和單位的利益。部門利益的博弈影響了政策的公共性，權(quán)力和政策有可能成為部門維護(hù)或者獲取利益的工具，造成對公共利益的侵蝕。第三，市場的發(fā)展，社會的多元化形成了多個層次的利益主體，在利益表達(dá)機(jī)制里分為強(qiáng)勢群體、中勢群體和弱勢群體。在利益表達(dá)過程中，由于不同群體所占有的社會資源上的差異，導(dǎo)致了利益表達(dá)機(jī)會的不平等，往往會使政府的決策發(fā)生扭曲。［2］強(qiáng)勢群體利用自身優(yōu)勢如社會關(guān)系、資金、教育素質(zhì)等積極影響著政策的制定，在利益表達(dá)過程中擁有更大的空間，擠壓或者遮蓋了其他群體正常的利益表達(dá)。而其他群體在社會輿論和話語權(quán)等方面遜色于強(qiáng)勢群體，他們的利益沒有被充分的討論和考慮。

2、公民參與公共政策制定是構(gòu)建服務(wù)型政府的需要

政府的本質(zhì)在于服務(wù)。“公務(wù)員（通常）不是提供服務(wù)，而是提供民主”，公務(wù)員日益重要的角色就是要幫助公民表達(dá)并滿足他們共同的利益需求。［3］由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，不單單是理念上的轉(zhuǎn)變，政府由無所不包，無所不管到有的放矢，政府不再扮演“為民作主”的“父母官”的角色，而是成為政策制定過程中的一個重要的博弈者。服務(wù)型政府包括一個公共政策產(chǎn)生方式的變化，由企業(yè)、工會、非營利組織、利益團(tuán)體、政府以及普通公民組成的“政策網(wǎng)絡(luò)”已經(jīng)形成并且發(fā)揮著作用。政府的作用將更多的體現(xiàn)在把人們聚集到能無拘無束、真誠地進(jìn)行對話的環(huán)境中，共商社會應(yīng)該選擇的發(fā)展方向。需要什么要的服務(wù)、該不該提供服務(wù)等問題更應(yīng)該由服務(wù)對象——公民來回答，政府作為服務(wù)提供者根據(jù)回答作出回應(yīng)。除了這種促進(jìn)作用，政府還有責(zé)任確保經(jīng)由這些程序而產(chǎn)生的解決方案完全符合公正和公平的規(guī)范，確保公共利益居于主導(dǎo)地位。［4］

3、公民參與公共政策制定是政府治理模式改革的重要內(nèi)容

治理指的是公共權(quán)威的行使，治理的目的是公共利益的最大化，治理更關(guān)注的是過程而非結(jié)果，而過程就是政府與公民的合作。曾經(jīng)的高高在上的政府自上而下的落實(shí)政策，政府基本上不談合作，只有指令，而至于在“夾縫”中成長的社會組織發(fā)育不足，也沒有獨(dú)自承擔(dān)社會事務(wù)的能力，公民意識也會很薄弱。隨著經(jīng)濟(jì)市場化和政治民主化成為世界潮流，治理成為發(fā)展的產(chǎn)物。多中心的、自主的、分工合作的治理結(jié)構(gòu)決定了政府不是唯一的主體，政府不再是唯一的權(quán)威。政府在治理機(jī)構(gòu)的作用就是組織和傾聽。公民參與治理，很大程度上就是參與政策的制定，監(jiān)督政策的執(zhí)行。公民和社會組織也是公共管理的權(quán)威之一，它們與政府的地位都是平等的。沒有公民參與，就談不上治理，更談不上善治。社會公眾作為公共政策制定的主體參與到公共政策制定中去是政府確立治理模式的需要。

二、目前我國公民參與公共政策制定的制約因素

目前，我國公民進(jìn)入政策系統(tǒng)的方式大致有參與選舉活動、聽證會、信訪、社會組織活動、政黨活動以及利用網(wǎng)絡(luò)、媒體等中介工具表達(dá)意見，通過這些制度性參與和非制度性參與等形式，公民為公共政策的制定提供了有價值的信息，降低了決策風(fēng)險，有利促進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化。但是，我國公民參與公共政策制定還存在著障礙性因素。

1、政府和公民對公民參與的認(rèn)識存在誤區(qū)

由于歷史政治文化影響，我國從總體上缺乏公民參與政府行政決策的傳統(tǒng)和對參與價值的應(yīng)有的認(rèn)識，這就使得政府與公民的交流和溝通不足。政府在促進(jìn)公民參與的主動性不強(qiáng)，這是因為很多政府官員與學(xué)者都認(rèn)為大部分公民的文化素質(zhì)不高，或者目光不夠遠(yuǎn)大，參與意識淡漠，公民缺乏必要的知識儲備和政治素養(yǎng)而無法參與到政府的行政決策中來，公民參與政策制定反而降低了行政效率。所以在實(shí)際的政府行政決策制定過程中，普遍存在著過于強(qiáng)調(diào)政府和專家學(xué)者的作用的現(xiàn)象，有的甚至只注重個別權(quán)威專家的意見，公民參與只流于形式，有關(guān)部門對公民反映的問題相互推諉或者置之不理，公民的意見在決策過程中權(quán)衡的比重很少。

而正因為政府的不重視，公民參與的熱情和積極性調(diào)動不起來，甚至造成了公民心理上的政治冷漠和對政府的不信任。而且由于公民自身教育程度、經(jīng)濟(jì)狀況、參與意識等的原因，公民參與決策表現(xiàn)出了極大的不平衡，越是處于弱勢地位的公民，參與能力就越低，所以有的公共政策很難平衡各個群體的利益而發(fā)生傾斜。加之公共政策具有非排他性，公民很容易產(chǎn)生“搭便車”的心理，寄望于通過他人的參與而獲得無成本投入的成果。正由于政府公民兩者的主觀上的障礙心理，制約了公民參與的發(fā)展，而觀念又往往最難改變。

2、公民組織發(fā)育不成熟

我國的公民組織的發(fā)展途徑是政府自上而下的推動，盡管國家的有意識培養(yǎng)，政府主動的放權(quán)，撤出了相應(yīng)的活動領(lǐng)域和空間，我國的公民組織有所發(fā)展，而且活動范圍也不斷增加。根據(jù)民政部門的數(shù)字，目前正式登記注冊的各類民間組織已經(jīng)接近40萬個。然而作為公民參與的團(tuán)體代表，公民組織參與依然存在明顯的局限性。一方面，獨(dú)立性差，許多公民組織對政府的依賴性大，業(yè)務(wù)活動有主管行政部門的指導(dǎo)，履行職責(zé)不到位，造成了不能真正的代表公民反映呼聲，有時候?qū)φ叩难芯俊⒃u價、評估帶有官方性質(zhì)，甚至成為政府的傳聲筒。另一方面，一些公民組織管理欠佳、自律性差、監(jiān)督機(jī)制不健全，特別是利益表達(dá)組織化不足，公民對民間組織的認(rèn)同度低，影響了公民通過民間組織參與政策過程的積極性。［5］

3、制度化的缺失

制度化是組織和程序獲得價值的穩(wěn)定性的過程，制度化的公民參與對于實(shí)現(xiàn)真正的公民參與公共政策是非常重要的。［6］目前，我國公共政策的制定是由政府精英代替人民進(jìn)行利益的整合與表達(dá)，盡管很多地方政府和部門都鼓勵公民參與公共政策的制定，但這都是以非制度化的形式出現(xiàn)的，并沒有法律上的制度保障。比如參與的申請，參與的政策領(lǐng)域，監(jiān)督的權(quán)利等等。這樣導(dǎo)致了公民參與的合法性不足，影響了公民參與的廣度和深度。還由于缺乏法律制度的保證，一些強(qiáng)勢群體就會鉆政策的空子，對政府施加壓力，使政策失去公平公正。一些政府官員在政策制定過程中，追求短期效應(yīng)，將不成熟的政策直接付諸實(shí)踐，政策制定草率或失誤，造成了巨大的資源浪費(fèi)。

三、促進(jìn)公民參與公共政策制定的途徑

現(xiàn)階段，我國促進(jìn)公民參與除了公民自我參與意識增強(qiáng)以外，很大程度上要依靠政府的力量，而政府的作用要體現(xiàn)在制度完善方面以及提供各種技術(shù)支持，用制度構(gòu)造一個民主參與的氛圍，用技術(shù)方法實(shí)現(xiàn)參與。

1、完善人民代表大會制度是實(shí)現(xiàn)公民參與公共政策制定的根本途徑

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是我國的民意代表機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)，是人民當(dāng)家作主的最基本形式。公民通過選舉代表參加國家、地方召開的人民代表大會，把政策建議帶入決策系統(tǒng)。公民通過代表間接參與各種立法和重大決策的政策制定過程，把自己的利益訴求通過代表的提案或表決反映到?jīng)Q策機(jī)關(guān)，間接影響了政策的制定執(zhí)行和調(diào)整，從而維護(hù)了公民的合法利益。所以完善人民代表大會制度對促進(jìn)公民參與起著根本保障的作用。按照十七大的提法，密切人大代表與人民的聯(lián)系，建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。除此以外，人大代表還要覆蓋各個階層和各個領(lǐng)域，對于農(nóng)民、農(nóng)民工等弱勢群體和涉及到公共服務(wù)公共利益的領(lǐng)域要相對地增加代表人數(shù)。一些學(xué)者提出應(yīng)該提高人大代表的直選層次和采取人大代表自由競爭的方式，這樣可以使選民對自己所選的代表有真正的了解，人民代表有足夠的責(zé)任心代表人民。

2、完善聽證制度是實(shí)現(xiàn)公民參與公共政策制定的技術(shù)性保障

伴隨著社會利益主體的多元趨向、公民權(quán)利意識的不斷增強(qiáng)以及公共權(quán)力的日益擴(kuò)張，聽證制度作為民主的一種實(shí)現(xiàn)形式、管理的一種有效方法，被諸多國家普遍采用。聽證會成為公民就公共政策直接于政府對話的一個平臺。公共政策聽證制度有三方面的重要意義：首先，它可以在相當(dāng)程度上保證政策的合理性，有效地避免重大的政策漏洞；其次，政策聽證過程本身就是一個利益相關(guān)者參與決策的過程，它能夠在相當(dāng)程度上保證政策的代表性，不至于在政策出臺后面臨多數(shù)利益相關(guān)者的反對和抵觸；最后，它可以及時發(fā)現(xiàn)政策在實(shí)施過程中的重要不足，以便不斷調(diào)整和完善相關(guān)政策。［7］我國完善聽證制度應(yīng)該注意：第一，擴(kuò)大行政聽證的適用范圍。有關(guān)行政聽證的規(guī)定只見于《行政處罰法》、《行政許可法》、《立法法》等為數(shù)很少的幾部法律中。行政聽證應(yīng)該擴(kuò)大在具體行政行為范圍的適用，而且還要包括抽象行政行為。第二，建立健全行政聽證主持人制度，保證主持人的中立態(tài)度從而取得聽證的公平公正。第三，增強(qiáng)聽證參與者遴選的有效廣泛代表性，讓更多的公民更容易更直接的表達(dá)意見，鼓勵公民參與，調(diào)動積極性，使聽證制度不流于形式。

3、培育成熟的公民社會是實(shí)現(xiàn)公民參與公共政策制定的基礎(chǔ)性手段

我國的公民社會是具有中國特色的公民社會，是一種典型的政府主導(dǎo)型的，具有明顯的官民雙重性的組織，此外，還有特殊的制度環(huán)境、明顯的過渡性、作用比較小、發(fā)展不平衡等特點(diǎn)。這一方面需要促進(jìn)公民社會隊伍的壯大，另一方面促進(jìn)公民社會發(fā)展成熟，使其具有非政府性、相對獨(dú)立性、非營利性和自愿性的特征。所以，公民社會的發(fā)展極具意義。政府對公民組織應(yīng)當(dāng)采取積極培育的態(tài)度，要切實(shí)幫助各種社會組織的健康發(fā)展，例如，加大政府對民間組織的資助，通過直接財政撥款的形式對從事公益事業(yè)的民間組織進(jìn)行資助或者是通過政府招標(biāo)的形式，將政府的某些公共服務(wù)外包給比較成熟的公民組織，使其在幫助政府提供公共服務(wù)的過程中獲得必要的經(jīng)費(fèi)支持。［8］其次，針對我國至今還沒有一部管理民間組織的正式法律，要抓緊修改完善相關(guān)法律政策，改善公民組織成長的制度環(huán)境。而作為公民組織本身，要注重提高素質(zhì)，尤其要加強(qiáng)法律意識、民主意識和公共意識，要扮演好政府與公民之間橋梁的角色，化解社會矛盾，穩(wěn)定社會秩序。

4、實(shí)現(xiàn)公民參與公共政策制定要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體的作用

電子政府的建設(shè)隨著科技的發(fā)展已成為現(xiàn)實(shí)，我國政府高層領(lǐng)導(dǎo)人與網(wǎng)民的直接對話對促進(jìn)公民參與有很大的啟示。網(wǎng)絡(luò)超越了時空限制，突破了傳統(tǒng)媒體信息傳播的障礙，帶來了公民參與方式的革命性變化。公民通過網(wǎng)絡(luò)可以直接與政府溝通，享受充分的參與自由，政府也可以就某項議題在網(wǎng)上咨詢意見，節(jié)省了時間和成本。所以，我國政府要通過法規(guī)促進(jìn)各級政府和部門盡快的推行電子政務(wù)，而且應(yīng)該不斷的增加“政務(wù)”含量，增加政府的透明度，方便群眾的監(jiān)督和反饋。而且，善于利用網(wǎng)絡(luò)和其他手段的結(jié)合，如網(wǎng)上調(diào)查與實(shí)地調(diào)查的結(jié)合、網(wǎng)上咨詢和聽證會的結(jié)合等等。電子政府的目的不僅僅只是政府內(nèi)部溝通的快捷，還要為公民參與提供方便直接的途徑。

其實(shí)我國公民參與的形式不僅僅是以上提到的，投票、競選、公選、結(jié)社、請愿、宣傳等等都是公民參與可以利用的有效方式，都有待發(fā)展和成熟。

【參考文獻(xiàn)】

［1］ 李景鵬．論政府公共性［J］．天津社會科學(xué)，2002（6）．

［2］ 王春福．論科學(xué)民主決策的社會利益表達(dá)機(jī)制［J］．求實(shí)，2006（4）．

［3］［4］ 珍妮特?v?登哈特、羅伯特?b?登哈特著，丁煌譯：新公共服務(wù)服務(wù)，而不是掌舵［M］．出版社：中國人民大學(xué)出版社，2004．

［5］ 孫永怡．我國公民參與公共政策的十大困境［J］．中國行政管理，2006（1）．

［6］ 楊志．我國公民參與公共政策的現(xiàn)狀及其路徑選擇［J］．理論學(xué)刊，2006（7）．

［7］ 俞可平．增量民主與善治［M］．北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005．

［8］ 張琳．公民社會發(fā)展與民主政治建設(shè)-訪中央編譯局副局長俞可平［J］．理論視野，2008（6）．

【作者簡介】

譚 穎（1984-）女，廣東鶴山人，漢族，中共廣東省委黨校研究生部科學(xué)社會主義2007級研究生，研究方向為社會主義行政管理．

顏世磊（1978-）男，山東泰安人，漢族，中共廣東省委黨校研究生部黨建黨史2006級研究生．