論我國行政公益訴訟的受案范圍

童　瑤

摘要：我國目前并沒有關于行政公益訴訟制度的規定。現實中，行政機關有許多違法行政行為限于現行《行政訴訟法》的規定而無從被納入司法審查范圍。在現階段，如何確立行政公益訴訟的受案范圍是我國行政訴訟法學理論與司法實踐的一個重要問題。

關鍵字：行政訴訟；行政公益訴訟；受案范圍

行政公益訴訟的受案范圍是為了解決侵犯公益的行政行為的可訴性問題而提出的，受案范圍的明確與否直接影響行政公益訴訟制度的運行成效。其確立涉及到行政權與司法權的關系、涉及到社會觀念的更新問題，還涉及到人民法院承受能力的問題。關于行政訴訟的受案范圍的立法原則，原全國人大常委會副委員長王漢斌在《關于中華人民共和國行政訴訟法(草案)的說明》中談到，“法院受理行政案件的范圍，是行政訴訟法首先要解決的重要問題，草案是根據以下原則確立受案范圍的：一從保障公民、法人和其他組織的合法權益出發，適當擴大行政訴訟的受案范圍；二是正確處理審判權和行政權的關系：三是因我國目前法制不夠健全，觀念有待更新，并且法院承受能力有限，因而對受案范圍還不宜規定得太寬。”可見，在正確處理審判權和行政權的關系，法院有能力承受的前提下，隨著法制條件的成熟，應當逐步擴大行政訴訟的受案范圍。

我國已發生的行政公益訴訟案件，大致有這樣幾類：一是有關市場秩序方面的無特定行政相對方的行政不作為，如對制假、售假行為查處不力；對不健康的文化制品的銷售怠于查處、對偷漏稅行為的拖延查處或不查處等：二是有關城市規劃方面的違法行政作為，如違法規劃造成歷史古跡或風景名勝的破壞，為短期效益或地方利益，違法許可審批無治污防污措施的重污染企業開工生產等等；三是公用事業單位的行政性壟斷行為，如違規價格上漲；四是公共工程的發包和重大項目的資金使用。從理論上來講，所有侵犯公共利益的違法行政行為都應納入司法審查的范圍，才能實現依法行政、建立法治國家的目標，正如施瓦茨指出的那樣：“法律就是朝著允許全體公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發展。”但作為一項制度設計，只有從實際情況出發，結合本國國情的基礎上，適度超前和留有可進一步發展的空間，才能成功。因此，本文擬結合我國的實際和社會發展，直接切入主題，就幾類可納入我國行政公益訴訟的受案范圍的行為作出有益的探討。

一、維護市場秩序、公共安全方面的行政不作為行為

行政不作為是指行政主體負有某種法定的作為義務，在應當且可能為之的情況下，卻不履行或拖延履行的一種行為形式。而行政行為因發動程序不同可分為依申請的行政行為和依職權的行政行為。當特定當事人依法定條件申請行政主體作出一定的行政行為，行政主體應當作出現實情況可能作出的情況下拒絕作出或拖延、甚至不作出即構成有特定相對人的行政不作為，后一種情況下如若發生行政不作為則無特定受害人。對前一類行政不作為，行政訴訟法及相關司法解釋對其救濟途徑已作了明確規定，由相對方依法提起行政訴訟即可。而對后一類行政不作為，因無特定受害人，但對公共利益的侵犯卻是不言而喻的，則應納入行政訴訟的受案范圍。但因行政管理的需要，這類依職權的行政行為占有相當大的比例，如果所有這類行政不作為都納入行政公益訴訟中來無疑是不妥當的，因為這既涉及到行政權與審判權的界限問題，也關系到司法承受能力。只應對其中比較突出的幾類納入司法審查。

一是對違法不征稅行為、破壞市場經濟秩序的有廣泛社會影響的行為(如制黃、販黃、制假、售假等待破壞市場秩序的行為)且經有關市場主體舉報仍不查處的行政不作為，舉報人可提起行政公益訴訟。由于這種行政不作為較為隱蔽，不易被發現，則由相關知情人舉報或提起行政公益訴訟。實踐中出現的相關案例也是由相關知情人起訴的。二是對社會影響重大的涉及公共安全方面的違法不作為，如時有發生的煤礦坍塌事故、重大火災、發生自然災害或重大的環境污染事故，有關部門怠于組織抗災救災、排除險情等情形，應納入到行政公益訴訟受案范圍。但是目前發生這一類事件在未達到刑事違法時，一般都是以嚴格的行政手段來追究相關工作人員的責任，因而事故發生后一般較少出現行政不作為現象。然而，這些重大事故的發生卻往往和行政不作為有關，很多安全事故在發生前就存在著重大隱患，相關職能部門或疏于監督管理，或雖已查出問題，但未采取有力措施消除隱患，防止事故發生。對這一類行政不作為，有關知情人在向有關舉報后可提起行政公益訴訟。以在事前預防重大的危害公共安全事故的發生。

二、損害自然環境、自然資源的違法行政行為

經濟的高速發展導致自然環境的"嚴重破壞和自然資源過度開發的情況在我國相當嚴重，雖然低投入、多產出、高回報是市場經濟條件下每個市場主體的目標，生態環境的惡化很多情形是由市場主體為實現利益最大化的行為直接造成的，但政府機關作為公共產品的提供者，作為市場失靈時的有力干預者，在保護自然環境、自然資源的合理使用與開發方面有著不可推卸的責任。而為了短期的經濟效益，為了局部和地方利益，很多情況下，環境的破壞與資源的過度開發本身就是由違法的行政行為引起的。如某個森林覆蓋率只有10％左右的省份卻為了爭取外匯創收的目的，向森林覆蓋率達67％的日本出口木材，這種目光短淺的政府行為，如不納入到司法審查范圍，就目前的監督機制而言，是很難得到糾正的，造成的損失也難以彌補。一些地方政府為了眼前利益，竟然要求當地農民把當地用于防沙治沙的防護林砍伐掉，改種經濟作物，日益嚴重的沙漠化、沙塵暴無不與這類政府機關的違法破壞生態平衡的決策有關。對這些違法的與環境有關的行政決策行為應允許作為環境的廣大享用者——普通公民和環境公益組織予以監督。

就目前的破壞環境的行政行為主要集中的領域來看，應將以下幾類違法行為納入到行政公益訴訟的受案范圍中來：一是違法出讓土地使用權、所有權的行為，使有限的土地資源得不到保護：二是違法審批頒發沒有環保設施和環保能力的重污染企業生產許可證，這種行政行為是很多重污染企業產生的根源；三是不顧資源恢復生產能力，過度發放采礦許可證、砍伐許可證；四是不當行政規劃破壞自然風景和歷史文化遺跡的行為。

三、政策性壟斷行為

我國電信、鐵路等壟斷性行業雖幾經改革，但并未真正做到政企分開，帶有政策意義的行業價格壟斷窒息了業內競爭機制的形成，束縛著本行業快速有序的發展，極大損害了廣大消費者的利益。為獲取巨額壟斷利潤而居高不下的服務價格，混亂、隨意的收費機制，服務過程中的官僚、

蠻橫作風，已嚴重到了令消費者激憤的地步。以鐵路系統為例，形式上的經營管理體制已實行企業化，但行業價格的形成卻是政策性的，作為行政機關的鐵道部是事實上的價格審批者和制定者。春運期間乘火車的人以社會上的兩類人為代表，打工者和兩地分居者，他們大多處于社會底層。在他們春運期間非回家不可的情況下，有關部門借助行政性權力和壟斷性地位強行提高價格的行為是與我們的社會正義相違背的。現在已出現了河北律師喬占祥狀告鐵路部門的案例，但是他只能先乘車，花了購票的代價，獲得私人的訴的利益，然后才能提起訴訟。他只能要求鐵道部門返還他本人因漲價而多花去的9元人民幣。因此仍屬于訴訟范疇；他無權代表廣大消費者就公眾利益受損害而起訴，要求鐵道部門停止不合理漲價行為，賠償消費者遭受的損失。若允許他在沒有乘車，沒有票款支出的情況下純粹為社會的利益而起訴，則應屬于公益訴訟的范圍。

四、公共工程的審批、招標、發包及建設過程中的違法行政行為

在經濟迅速發展時期，基礎建設的大量投入不可避免，全國各地出現了公共工程的建設熱潮，然而，在建設過程中出現了許多質量低劣的“豆腐渣”工程，這些工程從決策、發包到具體建設直至工程的驗收，都是由各級政府主管職能部門操作的。正如一篇調查報告指出的那樣，在我國“大量重復建設就是經由各級政府審批出來的，許多無效工程、豆腐渣工程也是審批出來的。”其中以工程的發包和驗收兩個環節問題最多。武漢外灘花園建在防洪大堤上即是相關行政都門違法審批的結果，造成了巨大的損失。同樣在全國有惡劣影響的纂江大橋坍塌事故根源也在于當地政府有關部門的違法行為：竟然將這樣一個重要的公共工程項目發包給一個沒有任何建筑資質的個體戶，這是其之一；在建設過程中，有關部門對有市民上訪工程質量問題的、申訴置若罔聞，無動于衷，又構成了行政不作為；更為可悲的是，這樣的工程在最后還順利地得到有關主管部門的驗收。正是這幾道環節中都存在違法行政情形，對不特定社會公眾的生命構成了嚴重的威脅，嚴重地侵害了公共利益。若在建設過程中，允許公民或組織就違法行政行為提起公益訴訟，以后的悲劇完全可以避免。因此，對重要的公共工程建設，因事關公共安全這種重大的公共利益，從審批到竣工都應接受社會公眾的監督，當一般監督方式不能遏制違法行為時，行政公益訴訟應是最后保障。

有很多學者認為，在我國也應建立對違法使用公共資金的行政行為的訴訟，即所謂的納稅人訴訟(即原告以納稅人的身份對公共資金的不當或違法使用行為提起訴訟)，從法理上說，這是有道理的。因為公共資金的主要來源就是納稅人繳納的稅金，其本來目的就是將稅金交由國家來辦理各項公共事務，對如何使用應有權監督，當發現有違法或不當支出稅金的行政行為時，除一般申訴、舉報外，理應保留通過司法途徑予以糾正。但從我國實際情況出發，公共資金的使用涉及到許多政策性問題，在我國政治體制尚未完全理順、法院尚不能從根本上擺脫行政機關的影響、且行政訴訟制度有待完善的情況下，將這類行政行為納入行政訴訟中。時機極不成熟，在實踐中有可能導致法律被虛置。筆者認為，對公共資金的使用，宣由完善的行政程序(尤以行政公開制度為關鍵)、有力的權力監督來加以約束。待行政公益訴訟制積累了一定經驗，再將其納入受案范圍。