淺談我國行政訴訟調解制度

沈碧清

摘要:按照我國現行行政訴訟制度,行政訴訟是不適用調解的。然而,在行政審判實踐中,"調解"已經普遍存在,行政訴訟調解制度的存在具有現實的必要性。但由于其帶有公法性質,行政機關的"處分權"畢竟有限,并且需要具備一定的條件,因此,有必要對我國行政訴訟調解制度的適用范圍加以界定。

關鍵詞:行政訴訟 調解 必要性 適用范圍

一、行政訴訟調解的概念

訴訟調解,又稱法院調解,是指在訴訟過程中雙方(或多方)當事人在人民法院審判人員的主持和協調下,自愿平等協商,從而解決糾紛的活動。調解制度可以從廣義和狹義兩個角度來理解。狹義的調解制度僅指立法上有關法院調解的規定;廣義的調解制度指的是立法上有關法院調解的規定及與此相應的、在訴訟實踐中形成并確定的調解方式。本文所論述的訴訟調解制度指的是廣義的訴訟調解制度。行政訴訟調解,是指在行政訴訟過程中,行政機關與相對人在人民法院的主持和協調下,以行政法上的權利和義務為內容進行協商,形成合意,從而終結訴訟程序的活動。按照國外通說,行政訴訟調解兼具雙重性質,既是一種訴訟行為,又是一種公法契約。作為訴訟行為,它是行政訴訟程序的有機組成部分;作為公法契約,它是行政機關以公法上的權利義務為內容與行政相對人達成的合意。

二、我國規定行政訴訟調解制度的必要性

我國行政法因強調“公權力不可處分”而在實定法上明確禁止對行政訴訟案件進行調解。我國《行政訴訟法》第50條規定:“人民法院審查行政案件,不適用調解。”確切地說,我國是沒有行政訴訟調解制度的。盡管實定法上嚴禁行政案件適用調解,但調解畢竟是我國的一項優良司法傳統,號稱“東方經驗”,加之行政訴訟本身脫胎于民事訴訟,于是行政訴訟適用調解便成了行政審判實踐中一個“公開的秘密”。法官在審判過程中,經過反復調解,建議可能敗訴的行政機關改變原具體行政行為或者對原告給予一定的賠償或承諾,以促使原告申請撤訴。法官的這種做法,實際上就是調解,既能規避法律又能自圓其說,其常被稱之為“協調”、“協商”、“庭外做工作”等。筆者認為,與其讓這種變相的調解成為規避法律的工具,不如從制度上對其進行規范,使其成為保護行政相對人合法權利,促進行政主體依法行政的重要形式。

然而,由于沒有實定法上的依據,行政訴訟調解顯得有些過于隨意,并使之異化成為某些法官手中的權力。法官發現行政行為違法,怕行政機關敗訴而“影響關系”,主動找行政機關“交換意見”,建議行政機關改變原具體行政行為,以促使原告申請撤訴,有些法官還配合被告做原告撤訴的動員工作。這種無原則調解及非自愿性調解最直接的表現和結果就是多年來撤訴率、尤其是非正常撤訴率的居高不下。①現實中存在的大量撤訴現象,尤其是非正常情形的撤訴也迫使人們不得不重新審視行政訴訟調解制度。

三、我國行政訴訟調解制度適用范圍的界定

在我國,行政訴訟調解制度的存在具有現實的必要性。但由于其帶有公法性質,行政機關的“處分權”畢竟有限,并且需要具備一定的條件,因此,有必要對我國行政訴訟調解制度的適用范圍加以界定。

(一)可進行調解的行政案件

筆者參考行政審判的實踐,認為以下幾種情形在行政訴訟中可進行調解。這幾種情形具有一定的典型性,但并不包含可進行調解的全部情形。

第一,行政行為有違法或者不當,被告得自行變更或者撤銷原行政行為的情形。法院經過對案件的審理,認為行政行為在程序上或實體上有瑕疵,可以建議被告變更或撤銷原瑕疵行政行為。如果瑕疵行政行為已經給原告造成了損失,調解還應涉及被告對原告的賠償問題。對于這類案件,法院的調解必須尊重行政機關的法定職權,因為行政行為的作出、變更以及撤銷都屬于公權力的行使,具有一定的嚴肅性,其變更或撤銷必須經過法定的程序,不能過于隨意。

第二,行政行為屬于行政機關自由裁量權范圍。行政機關所要解決的是多種多樣、千變萬化的矛盾和沖突,立法者不可能對現實情況予以充分的預見,為更好地實現行政行為的目的,法律賦予行政機關相當的裁量空間。但是很多情況下,行政行為屬于合法但不合理的情形。對此,最高法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條(二)項規定,對于合法但存在合理性問題的行政行為,法院應當判決駁回原告的訴訟請求。該規定實際上為行政機關在判決后行使自由裁量權、變更不合理行政決定創造了條件。在訴訟程序中對這類案件進行調解,使行政機關改變不合理的行政行為,不僅不會致其放棄或濫用法定職權,相反會使行政行為更加符合立法原意。

第三,行政裁決行為。行政裁決是指依法由行政機關依照法律授權,對當事人之間發生的、與行政管理活動密切相關的、與合同無關的民事糾紛進行審查,并作出裁決的行政行為。②行政裁決行為的目的是解決民事爭議,現實中這種行為是很多見的。如行政機關在涉及拆遷、環保等事項中的裁決行為。行政裁決訴訟案件一般存在三方關系人,即原民事爭議的雙方和作出裁決的行政機關。行政機關在裁決過程中對原民事爭議的雙方當事人的權利義務進行了處理。在行政訴訟過程中,若民事爭議的雙方當事人變更其主張甚至放棄其民事權利,則以行政機關為被告的行政案件就有了進行調解的基礎。

第四,行政合同行為。行政合同是指行政主體以實施行政管理為目的,與行政相對一方就有關事項經協商一致而達成的協議。③行政合同既具有行政性(其目的是為了實現行政職能),又具有合意性(需行政主體與行政相對方協商一致)。與一般的行政行為不同,行政合同的相對方對是否訂立合同及合同的內容有一定的選擇權。行政合同訂立后,相對方可以對合同的內容提出修正的建議,行政機關也可以作出一定的讓步。因此,對因行政合同引起的爭議,法院在訴訟過程中可進行調解。

第五,不履行法定職責的行政行為。行政機關依法享有一定的行政職權,同時也應履行相應的法定職責。實踐中行政機關不履行其法定職責的情形常常表現為行政相對方向行政機關提出申請,行政機關卻拒絕或拖延履行。相對方如果起訴,其訴訟請求必然是請求法院判令被告行政機關履行其法定職責。法院通過審查認為行政機關應當履行法定職責而未履行的,按照現行法律的規定,只能判決其履行職責。但是訴訟程序既耗時間又耗精力,而且相對方的最終目的并不是在法院勝訴,而是通過行政機關履行職責獲益。所以在該類行政案件中,法院可以通過調解促使行政機關履行法定職責。如果行政機關履行其職責,就滿足了原告的訴訟請求,繼續審理案件也就沒有意義了。

(二)不能夠調解的行政案件

第一,違反法律,損害國家利益、社會利益及第三人利益的案件。對行政案件進行調解的前提是不違反法律,不損害國家利益、社會利益及第三人利益,違反這個前提條件的調解協議是無效協議。

第二,行政行為受法律羈束的案件。如果法律規則明確具體地規定了行政機關作出行政行為的條件、范圍、方式、幅度等,無論在實體上還是在程序上,在認定事實上還是在適用法律上行政機關都沒有選擇權,必須嚴格按照規則行為,那么就不存在調解適用的余地。

第三,無效行政行為案件。對于因法律、法規明顯規定“無效”、“不能成立”、“相對人有權拒絕”等的具體行政行為提起的訴訟,法院不得進行調解。目前,我國法律尚未從總體上對無效行政行為作出明確界定,但是一些單行法律法規已經有所涉及,如《土地管理法》第78條、《行政處罰法》第3條的規定等

參考文獻:

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