檢察機關在公益訴訟中的作用

梁曉杰

檢察機關提起公益訴訟,這一問題成為近幾年討論的一個熱點。檢察機關能否提起公益訴訟、對什么樣的案件可以提起公益訴訟、怎樣提起公益訴訟、在訴訟中處于什么地位等等一系列問題都值得我們進行深入的探討,以找出其理論依據,進行合理化的程序設計,使其科學、可行、合理。

一、檢察機關為什么可以提起公益訴訟

(一)檢察權的性質

筆者認為,我國的檢察權既不是單純的法律監督權,也不是司法權,更不是行政權。在我國,檢察權的權力內容不僅包括法律監督權,而且包括公訴權。鑒此,如果要對我國檢察權的性質作出準確定位,即應以我國的憲政體制為背景,以承認檢察權的獨立價值為前提,并在此基礎上做出科學的抽象和概括。其實,簡單來講,檢察機關是我國的法律監督機關,它的權力包括法律監督權和公訴權。

(二)檢察機關提起公益訴訟的必要性

公益訴訟的目的是為了維護國家利益和社會公共利益,而且在公益訴訟中,國家干預的成分較大。公益訴訟包括公益公訴和公益私訴,檢察機關提起的毫無疑問屬于公益公訴。公益訴訟也理應包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。本文僅探討民事公益訴訟。相對于對私益的保護而言,對公益的保護存在著訴訟機制的欠缺和訴訟主體缺位,這是民事訴訟法在對公權益保護和對私權益保護方面的失衡。

首先,據有關資料顯示,我國近十幾年來流失的國有資產達5 000億元,給國家利益造成極大損失。而這種流失不同于一般的貪污、盜竊,大多是在企業改制、資產重組,以及投資轉讓、財產處分等重大民事活動中造成的。也就是說大多具有合法的民事流轉形式,并且都與企業負責人的違法違規行為直接相關。目前在我國行政管理無力、無序或不能行使權力的情況下,不可能依靠行政方式強制解決。如果不需要追究其刑事責任,或者即使追究了直接責任人的行政或刑事責任,但不足以挽回國家的損失,仍需要追究民事責任的,也只能由檢察機關以國家名義通過民事訴訟解決。因此,檢察機關作為國家的法律監督機關,對國有資產的保護負有重要的職責。

其次,社會公益的保護。①比如環境污染的公害案件,環境污染造成生態環境惡化,自然資源枯竭,嚴重影響社會利益,影響可持續發展和人類生存,近年的環境污染致害事件明顯呈上升趨勢。因此,我們在程序設計時,完全有必要設定代表公共利益的法律主體,而在我國所有的機關中,檢察機關是最適合的代表國家利益與社會公共利益的訴訟主體。其他社會公益案件。②如不正當競爭、侵犯消費者權益、損害公共設施及安全等損害社會公眾重大權益,而無人起訴的案件。這類案件中,受害者眾多而分散,影響到整個社會秩序和利益,在無人訴訟的情況下,由檢察機關代表國家和社會利益提起訴訟是必要的。

二、檢察機關如何提起公益訴訟

(一) 檢察機關提起公益訴訟范圍的限定

筆者認為,檢察機關提起民事訴訟的案件范圍應具體限定在以下三個方面:

1.國有資產保護案件及損害國家重大利益的其他案件。其中包括大、中型國有企業改制中引發的重大民事糾紛以及其他可能給國家、集體造成重大損失的民事侵權案件。

2.社會公益的保護。這類案件是指受害者眾多,具有廣泛的社會影響和危害面,且受害者勢單力薄,屬于弱勢群體,缺乏與對方進行訴訟抗衡的必要的訴訟能力。包括環境污染的公害案件、不正當競爭、侵犯消費者權益、侵害眾多勞動者權益、損害公共設施及安全等損害社會公眾重大權益的案件。

3.其他損害社會公益的案件。有學者認為,還有一類案件,也可以由檢察機關提起訴訟,即沒有起訴主體或主體不能親自行使訴權的人身權益性質的案件。如父母侵害未成年子女權益案件、確認婚姻無效案件等。筆者認為,這類案件不宜由檢察機關提起訴訟,因為這類案件所侵犯的不是社會公共利益,僅屬于個別公民的私益,民事訴訟中對于這類案件還是要本著尊重當事人處分權的原則來處理。實踐中,如果當事人確實由于經濟、文化等客觀原因不能起訴的,可以由婦聯、學校等依據現行民訴法中的支持起訴原則來支持權益受損害的當事人向法院起訴。所以,檢察機關可以提起公益訴訟的案件范圍應僅限于涉及公共利益的案件。

(二)檢察機關提起公益訴訟的方式

就目前世界各國的立法來看,檢察機關提起公益訴訟的方式主要有三種:第一,單獨提起。第二,參與提起。第三,共同提起。

筆者認為基于中國的基本國情和相關規定來看,我國宜采用檢察機關單獨提起和共同提起公益訴訟這兩種方式。對于參與提起,與我國民事訴訟法中的支持起訴原則具有同樣的形式和目的,再加以規定,不免有重復之嫌。

(三)檢察機關在民事訴訟中的法律地位

檢察機關提起的民事訴訟,無論在有無實體權利主體參加下提起民事訴訟,都直接與對方當事人產生直接的對抗關系,為保證民事訴訟平等對抗的基本結構的穩定性,檢察機關只能處于原告當事人的法律地位。值得說明的是:

第一,檢察機關與實體原告的關系問題。檢察機關以原告身份提起民事訴訟必然存在與實體原告的關系如何處理的問題。多數人主張,檢察機關只能是程序原告,在其提起訴訟后,由享有實體權利的原告按檢察機關的通知參加訴訟,由實體原告享有并實施放棄、變更訴訟請求、進行和解等處分權利,檢察機關退居于訴訟監督者的地位。但是,問題是如果享有實體權利的原告不參加訴訟,或雖參加訴訟卻濫用處分權,則檢察機關就無法將訴訟進行下去。也就是說,檢察機關訴權的行使要受享有實體權利的原告的限制。因此,上述主張不足為取。但這并不等于侵犯到了實體原告的訴權,任何民事主體當民事權益受到侵害時,都享有訴權并有權提起民事訴訟,但當其所受到的侵害不僅限于個人利益,而涉及國家和社會公共利益時,法律應明確規定賦予檢察機關享有職務上或公益上的訴權。賦予檢察機關民事訴權不等于剝奪實體原告的訴權,實體權利主體仍然享有訴權,但因涉及國家和社會公共利益,實體原告訴權的行使應依附于檢察機關的訴權行使。并且作為實體法律關系主體的實體原告還應全面承擔判決結果。對檢察機關提起的民事訴訟,當事人之間的和解或撤訴,也必須征得檢察機關的同意。

第二,檢察機關是否享有特殊權利的問題。對于檢察機關提起民事訴訟只能是原告當事人的身份,此時,檢察機關與一般民事訴訟中的原告并無本質的不同,其在訴訟中享有與原告相同的訴訟權利,承擔相同的訴訟義務,因而不應享有任何意義上的特殊權利。

三、結語

司法公正與司法效率被最高人民法院宣布為21世紀我國司法實踐的兩大主題。檢察機關對民事、行政案件的檢察力度有待加強,在立法上和司法實踐中更需積極探索監督的途徑和方法。這是在民事訴訟中保證司法公正與司法效率的重要途徑。實現司法公正,需要建立、健全我國的司法監督機制,而司法效率的實現則需要檢察機關對某些特殊民事案件有權提起訴訟或參與訴訟。美國法學家波斯納認為,在一個資源有限的世界中,效益是公認的法律價值。因此,適當擴大檢察機關干預民事訴訟的范圍,特別是增強其干預的主動性,應是司法改革的一項基本原則。□(編輯/穆楊)