攻堅克難 全省集體林權制度改革取得階段性成效

韓連生

從2004年起,我省就致力于林權制度改革的探索研究。2007年,省委、省政府出臺了《黑龍江省森林、林木、林地流轉試點管理辦法》,在地方林業啟動了林權制度改革試點工作,歷史性地實現了森林資源管理體制的根本性創新。自《中共中央 國務院關于全面推進集體林權制度的意見》下發以來,特別是中央林業工作會議的首次召開,全省各地克服林情復雜多樣、林地經營效益不高、農民對林業依賴程度較低等不利因素影響,積極穩妥地推進集體林權制度改革,掀起了一場由耕地到林地、由山下到山上的綠色革命。截至目前,完成了全省統一組織的集體林資源調查任務,已經完成林改面積603萬畝,發證面積406萬畝,清理過去承包合同13萬份,面積達382萬畝,調處林權糾紛183 起。一些地方呈現出強勁推進態勢,行動迅速的佳木斯市、齊齊哈爾市等地今年將完成集體林權主體改革任務,其他地市今年有望完成主體改革工作量的50%,為實現省委、省政府提出3年完成我省集體林權制度主體改革目標奠定了堅實基礎。

(一)打牢了集體林權制度改革工作基礎。省委、省政府和全省各地對推進集體林權制度改革高度重視。為確保集體林權制度改革工作的順利進行,采取積極有效措施:一是組織開展了集體林資源調查工作。全省各地克服了時間緊、任務重、資金不足、天氣寒冷、技術力量薄弱等不利因素,集中力量、集中時間,完成了集體林資源調查工作,徹底查清了集體林資源底數,摸清了林權狀況,不僅為集體林權制度改革打下堅實基礎,同時為制定我省集體林業長遠發展規劃提供了科學依據。二是制定了符合實際的林改政策。為確保集體林權制度改革順利實施,齊齊哈爾市、佳木斯市、哈爾濱市、綏化市、黑河市、牡丹江市、大慶市、伊春市、雞西市等地在關于集體林權制度改革中央《意見》和省委《實施意見》的指導下,結合本地實際,制定和完善集體林權制度改革政策,進一步明確林改的指導思想、目標原則、工作任務和具體要求,保證了改革依法有序推進。一些縣市為提高林改工作的操作性和實效性,制定了具體實施方案,明確改革的方法、步驟和相關要求。三是成立林改組織。目前,多數市、縣黨委、政府相繼成立了由黨委或政府主要領導牽頭的集體林權制度改革領導小組,齊齊哈爾市、佳木斯市、牡丹江市等地從有關部門抽調人員,成立了指導、勘界、確權、宣傳等林改推進組,指導和督促本地林改工作。經省委、省政府批準,在省直機構“三定”中,在我廳設立了林業改革發展處,具體承擔全省林業改革發展工作。四是召開會議,周密部署。自克東全省集體林權制度改革工作現場會議以來,齊齊哈爾市、佳木斯市、哈爾濱市、大慶市、伊春市、雞西市等地黨委、政府組織召開了集體林權制度改革動員會議,進一步統一思想、提高認識、明確任務,對推進本地集體林權制度改革工作進行安排部署。五是交流經驗,完善提高。各地相互交流經驗,借鑒林改的經驗和做法,確保林改工作少走彎路、少出問題。六是強化宣傳,營造氛圍。各地通過創建林改網,開辟林改專欄,編發“林改簡報”等形式積極宣傳林改政策、交流林改經驗、傳遞林改信息,營造了有利于推進集體林權制度改革的良好氛圍。全省各地緊緊圍繞推進集體林權制度改革這一核心工作,科學組織,精心謀劃,從不同角度、不同深度做了大量艱苦細致的基礎工作,夯實了改革基礎。

(二)積極探索集體林權制度改革成功經驗。我省集體林權制度改革工作自中央10號文件出臺后,積極有序組織推進。齊齊哈爾市、佳木斯市、綏化市等地推進的速度較快,并總結出一些值得借鑒的經驗和做法。從集體林改操作層面上總結出,資源調查是基礎,權屬確認是重點,完善合同是難點,群眾參與是關鍵,建立制度是保障,林農得實惠、生態受保護是落腳點的林改思路;從組織領導層面上總結出,黨委、政府的統一領導是關鍵,建立健全林改機構是基礎、林改資金是保障、部門協作是推動力的林改工作方法。從點上看,也有一些成功經驗值得推廣借鑒。

以克東縣為代表的西部縣份,基于林改前集體林資源底數不清,在不同時期有相當一部分林地、林木資源發生了流轉的特點,總結出了一些行之有效的經驗。在具體做法上:一是徹底查清集體林資源底數。組織力量,投入資金進行集體林資源的調查摸底,外業詳查,內業建檔,做到了“林清”。二是徹底查清林權現狀。逐山頭、逐地塊查清林權現狀。具體講,就是查清這些集體林目前林權的歸屬,以及《林權證》頒發狀況,通過清查,進行登記造冊,做到了“權清”。三是在尊重歷史的前提下,規范無序流轉問題。集中梳理過去簽訂的承包合同,對合同規范、合法的予以認可;對合同不完善的進行完善,通過簽訂補充協議等手段,使之合同具有合法性、有效性;對違反相關法律和政策規定或群眾有強烈反應的承包合同,依法取消承包關系。四是將林改交給農民。充分認識到,林改是全方位、立體式的改革,是一項關系農民切身利益、關系農村穩定發展的大事。林改要想取得成功,離不開群眾的參與、理解、認可和支持。把發動群眾、依靠群眾、群眾民主參與作為林改的關鍵性工作。五是支持和鼓勵林農發展林業。森林資源增加、生態環境改善、林業經濟發展、林農收入提高是檢驗林改是否成功的標準。林業發展必須堅持生態優先的原則,改革中必須避免只追求經濟效益而忽視生態效益的錯誤傾向。同時,引導林農通過依托森林資源優勢大力發展林業產業,使改革的成果惠及農民。

湯原縣等地結合本地實際情況,在具體操作上也有成功的做法:一是采取均山制模式。通過民主決策,根據不同地類,將林地按村組人口分山到戶,得到了農民的普遍擁護。二是采取均股制模式。對已成林的集體林,通過召開村民會議,在民主決策的前提下,將這部分林地和林木資源按現有人口折股到人,明確管護責任,待林地、林木資源變現后,按確定的股份分配收益。

我省一些縣市,在推進集體林權主體改革的同時,積極探索深化改革政策措施,成立林業管護協會、成立林業技術服務組織。一方面將分散經營的農戶從管護的重任中解脫出來。另一方面,通過技術的引導和服務提高林地的生產力,取得了實實在在的經濟效益。

(三)初步顯現了集體林權制度改革成效。已經完成明晰產權的地方,已感受到林權改革給林地經營者帶來的實實在在的利益,給當地林業發展帶來的生機和活力。凸顯出: 一是營造林積極性空前高漲。集體林權制度改革明確了經營主體地位,解決了長期以來制約林業生產發展的體制性障礙,使蘊藏在農民群眾中的潛在生產力得到迸發。造林由靠政府推動的“要我造”轉變為政策拉動的“我要造”,選好苗、種活樹、育成林成為農民群眾的自發行為。齊齊哈爾市、佳木斯市、綏化市等地與改革前相比,2009年全市林改范圍內造林面積大幅度增加。二是林地經營者興林致富活力大增。林改賦予了經營者林地使用權和林木所有權,森林資源成為農戶重要的生產資料,不少地方的農民依托林地發展高效立體林業,收入明顯增加。護林、防火的內在機制和動力發生根本改變,“看好自家山、管好自家林”成為經營者的自覺行動,亂砍濫伐現象明顯減少。三是現代林業發展迅猛。集體林權制度改革促進了各種生產要素向林業聚集,廣大林農由林改前“不敢投入”轉變為“舍得投入”,為現代林業建設提供了堅實基礎,促進了林業發展和新農村建設。四是促進了農村社會和諧穩定。各地在林改過程中,堅持充分發揚民主,嚴格依法操作,確保了農民群眾的知情權、參與權、決策權和監督權,得到了農民群眾的衷心擁護。結合明晰產權和登記發證工作,解決了一批林地界址不清、林木權屬不明等長期糾纏不清的歷史問題,減少了涉林糾紛隱患,維護了農村社會和林區的和諧穩定。總地來講,以明晰林地使用權和林木所有權、放活經營權、落實處置權、確保收益權為主要內容的集體林權制度改革,調整了集體與承包者之間對于森林資源的財產權益關系,確立了農民的經營主體地位,釋放了林業生產力的巨大潛力,集體林權制度主體改革已經取得了階段性成績,真正達到了“林有其主、主有其權、權有其利”的林改目標。

在肯定成績的同時,我們還要清醒地看到,當前集體林權制度改革仍面臨著一些困難和問題。一是我省的集體林在改革之前有相當部分發生了流轉行為,在自發性的流轉過程中,程序極不規范,工作簡單、粗放,梳理過去歷史遺留問題已成為改革的重點和難點,無形中給林改增加了難度。二是林改工作開展的不平衡。推進快的地方已經完成了主體改革任務,進展慢的地方還在做基礎性工作。三是農村群眾對推進集體林權制度改革重要性的認識還有待提高。我省是林業大省,也是農業大省,農民有一定量的土地可以耕作,對林地的依賴性不強,一些群眾和基層干部對林權制度改革重大意義還缺乏足夠的認識。四是基層林業站技術力量薄弱,基礎條件較差,林改在組織操作上受到一定影響。五是林改資金投入不足。一些地方受林改經費的困擾,不同程度地影響到林改的推進。□(編輯/劉新)