中國人為何信訪而不信法

劉仁文

上訪制度已經扎根于我們這個社會，它既是當下的，也是傳統的，公眾包括某些非法律職業的專業人士至今迷信領導批示

我有幾個湖南老鄉到西北某省開礦，他們與當地政府簽了招商引資的合同，但后來對方因故毀約，于是到北京來上訪。我看了材料，答復他們政府肯定虧理，建議向當地法院起訴政府。沒想到他們卻說：那就正好中了政府的計，因為政府只怕上訪，不怕到法院去告。法院絕對是受當地政府影響的，如果判決他們敗訴，那就連到北京來上訪的理由也沒了。

于是他們頻繁上訪，從去年“奧運”前夕，到今年“兩會”期間。慢慢地我發現，他們對這種程式化的上訪也不抱多大希望，真正感興趣的是希望通過關系，找到某位上級領導的批條，這樣下面就會高度重視。

原來他們嘗到過甜頭。幾年前，也是一個案子，由于得到過某領導的一個批示，結果很管用，省里立即成立專案組，到縣里現場辦公，問題很快得到解決。

但要得到這種批示談何容易！他們告訴我，已經被騙走20萬，對方說跟某個領導有關系，能幫他們弄到批條。

這使我想起經常談論的一個話題：中國人為何信訪而不信法？

這個事例也許能給我們部分啟示：那些熱衷于上訪的人不相信法院有足夠的權威和公信力可以依法秉公辦案，可以抗拒地方政府的干擾和干涉；他們抓住了“穩定壓倒一切”、地方政府愿意“花錢買平安”的心態，認為這種施壓的辦法比訴訟更有效。上級領導的批條在中國的官場是很管用的，所以要不惜代價找到這種關系。

應當說，社會上之所以有這種想法，有一定的現實基礎。不要說當政府作為被告時法院能否做到不偏不倚，就是其他案子，政府有時也會出于地方保護主義等因素的考慮而進行干預。

而這也說明，法院的權威性受損——判決了的案子得不到有效執行；生效的判決有時對方通過上面的批示又會再審；法院或基于法律規定的不合理，或基于實踐中的潛規則，對有的糾紛不予受理，致使當事人必須尋求法律之外的解決途徑。當然，少數法官的腐敗也無疑大大影響了法院公信力。

至于為什么地方官員(包括法院領導)會怕當事人上訪，而領導的批示又會管用，我想一個重要原因是中國官員的升遷主要取決于領導的態度而不是民眾。在那些真正由選民來決定官員上下的國家或地區，官員最在意的應當是民眾的態度，而不是上面某個領導的意志。當官員的命運不是取決于民眾而是取決于上面時，他就會更在意上面的態度，當上面以上訪人數的多寡來作為考核地方或部門官員政績的標準時，下面的官員怎能不把上訪當回事？為了息訪，甚至無視法律去滿足個別上訪者不合理的要求。

很難說作出批示的領導有什么私心，而且肯定許多批示對實現公平正義起到了積極的作用。但這種批示理論上容易“偏信則暗”，加之下面的官員又很在乎批示的來頭，所以即使某個高層官員只是簡單地批示“請某某閱處”，往往也能起到意外的效果。

上訪制度已經扎根于我們這個社會，它既是當下的，也是傳統的。美國學者歐中坦曾寫過一篇《千方百計上京城》的文章，專門研究清朝的上訪制度——“京控”。

我曾聽一位長期從事信訪工作的友人說，由于在信訪的批轉及相互推諉，使信訪案件失去收集、固定證據的最佳時機，最終使案件成為死案的現象十分突出，這大概是信訪制度設計者當初所始料不及的吧。

十多年前，我剛參加工作，老家來了幾個上訪者，說好不容易來趟北京，一定要把事情反映上去，問我該向誰反映。我當時積極性頗高，讓他們分別去找國家信訪局、公安部信訪辦、最高人民法院信訪辦、最高人民檢察院信訪辦、中紀委信訪辦，還有中央政法委、全國人大常委會乃至中南海，結果他們復印了多份材料，又花幾天分別跑了這些地方，找不到的就通過郵局寄。不幸的是，最終什么問題也沒有解決。

說了上訪制度的這么多缺陷，但要我一下子表態說立即取消上訪制度卻又下不了決心。猶記得2003年11月，時任國家信訪局局長的周占順在接受新華社《半月談》采訪時，曾指出：在當前群眾信訪特別是集體信訪反映的問題中，80%以上有道理，或有一定實際困難和問題，應予解決；80%以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的；80%以上是基層應該解決也可以解決的。面對這樣三個80%，如果我們不從國家的權力架構設計和治理理念出發妥善通過民主和法治的渠道有效解決這些群眾的訴求，就堵死這條盡管不易、卻畢竟還有一線希望的上訪路，豈不危哉！

作者為中國社科院法學所研究員