農村改革紀事

陳錫文

中國的改革是從農村開始的，農村的改革是從破除人民公社的經營體制開始。

改革開放30年來，農村改革一直沒有止步，從最初確立以家庭聯產承包經營為基礎，至今已在若干環節取得了巨大進展。認清楚當前農村改革發展的形勢，對于安排好下一步的農村工作，認真貫徹落實十七屆三中全會會議精神，意義非常重大。

確立家庭承包經營制度

上世紀70年代末，農村改革從突破人民公社高度集中統一的管理體制人手，開始實行包產到戶和包干到戶。實行包產到戶的時間很短，政策覆蓋面也很小，后來迅速被包干到戶所取代。這二者之間的差別非常明顯。包產到戶，是農民承包土地產出的產量，到了年底，生產隊按照完成任務情況給農民分口糧和勞動報酬，生產隊承擔著統一核算、統一分配的功能。包干到戶則不同，生產隊不規定農戶必須產出多少糧食，農戶只需在年底上交每畝地的征購糧食任務額，以及生產隊交提留(也即生產隊收取的少量管理費)的錢款，至于農戶具體生產什么，生產多少，生產隊不管，余額都歸農戶所有。包干到戶使得生產隊不再是統一經營、統一核算、統一分配的主體，農民對土地的經營自主權大大提高，市場配置資源的機制在農業生產中開始發揮作用。

實行雙包到戶，理論爭論很激烈，直到1982年底，思想認識才趨于統一。1983年，中共中央一號文件明確指出：家庭聯產承包責任制“是在黨的領導下我國農民的偉大創造，是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展”。這就解決了包產到戶“姓社還是姓資”的問題。

從經濟學意義講，實行包干到戶的深層意義在于，最終破除了農民生產高度集中的計劃經濟體制。所以，實行家庭聯產承包經營，確立發展市場經濟的基礎，對于改革意義重大。其后30年間，無論中國農村還是城市，一系列改革都是在此基礎上展開的。正如小平同志所說，中國的改革是從農村開始的，農村的改革是從破除人民公社的經營體制開始。

改革農產品流通和價格機制

家庭聯產承包經營確立之后，農產品流通機制成為改革的第二個目標。建國初期的農產品流通體制，建立在計劃經濟和短缺經濟體制之上，主要農產品供給明顯不足，所以國家不得不采取統購統銷政策。而隨著生活水平提高，大眾需求對農業提出了越來越高的要求，供不應求狀況越來越明顯，國家統派購的農產品范圍也不斷擴大。直到1978年改革之前，列入統派購的品種還有174種。

統購和派購政策還有一定差別。統購政策明確規定，分配后的農產品如果還有剩余，只能賣給國家的糧食部門，不論生產隊還是農民家庭都不能到市場上自由銷售；而派購產品，如果在分配之后還有結余，則允許農民到集市銷售。到上世紀80年代初，隨著包干到戶極大調動了農民生產積極性，農產品產量增大，購銷倒掛的體制和機制也使得國家財政收入越來越少，取消農產品統購統銷的機會逐步到來。

1978年12月，十一屆三中全會通過關于加快農業發展的決定，其中有關制度方面的一個重要改革，是啟動了價格機制。中央當時規定，從1979年夏糧收購開始，糧食價格提高20％。而且，完成國家統購任務之后，政府要收購剩余糧食，這部分超購的糧食價格比統購價格高出50％。政府開始很高興，因為這個政策使得政府可以收購的糧食增多，但隨后，補貼越來越多，到1984年，財政補貼有些支撐不住了。因此，到1985年底，中央召開農村工作會議，研究決定，從1986年開始，取消糧食統購制度，改為“合同訂購”，按照糧食分級，政府采用70％的計劃價格和30％的超購價格收購合同定制的糧食，其余農產品允許進入市場。

上世紀80年代中期，在中國的經濟體制改革中，“雙軌制”是被廣泛關注的概念，而價格和調配的雙軌制，最初就是從糧食開始，逐步推廣到其他多種農產品價格，并最終走出雙軌，基本實現由市場自主流通和供求決定產品價格。

取消農業稅

農村第三步大的改革，就是稅費改革。中國的農業文明歷史悠久，農業稅延續幾千年，是極其古老的稅種。取消農業稅，實際上是理順黨和政府同農民利益關系的一個非常重要的環節。

上世紀90年代，農村最尖銳的問題就是稅費負擔過重，由此引發的矛盾沖突甚至惡性事件層出不窮。為了減輕農民負擔，中央采取了良多措施，但收效甚微。1999年下半年開始，中央啟動農村稅費改革方案設計工作，時任國務院總理朱镕基親自主持，明確要求農村稅費改革起碼要做到六個字：減輕——改革方案必須減輕農民負擔，設計的基本方案是取消基層“五統籌”，按正稅的20％收取村級的“三提留”，也就是說，農民一共要繳納相當于生產總值的8.4％的農業稅，其余不需要交任何費用；規范——8.4％的稅收之后，不允許再向農民收任何費用；穩定——稅費改革之后，要能真正得到農民認可，減輕負擔，遏制部分不規范收款和攤派。

到2003年，第一步稅費改革在全國范圍基本實行后，中央審時度勢，把農村稅費改革進一步推向深入，提出全面取消農業稅。經人大審議通過后，從2006年1月1日起，全國范圍開始取消農業稅。

啟動農村“直補”

農村經濟體制改革的第四個步驟，是為了調動農民生產的積極性，對種糧農民進行直接補貼。上世紀90年代末，國家設立了糧食風險基金，由中央和地方共同出資，用于平抑糧食市場價格，維護糧食正常流通秩序，實施經濟調控。2004年開始，中央第一次實行對農民進行補貼，由糧食風險基金提供資金。隨后，逐年加大對農民的補貼。

加入世貿組織時，關于對農民補貼額度的談判是最為艱難的環節之一。世貿組織對于農業補貼有明確規定。為了貿易公平，對農業的補貼大致分為兩類，一類是指政府對農業發展的投入，比如在農村修建道路和水利設施，增加電網，培訓農民等，這部分投入不直接計入農業生產成本，對此世貿組織沒有限制。二類是“微量許可補貼”，這類補貼會影響農產品成本，扭曲貿易關系。按照規定，發展中國家的此類補貼可以補到10％，發達國家可以到5％。中國入世時，為了爭取到能夠按照發展中國家10％的標準進行補貼，進行了艱苦的談判，最后爭取到8.5％。但目前，經部分專家測算，實際只補貼到3％左右，說明補貼空間還很大。

推動集體林權改革及農村專業合作社發展

改革開放30年中，在農業發展方面的改革環節，主要是以上四個方面。此外，關于集體林權制度和農村專、止合作社發展的改革，也劇非常重要的改革環節。

早在上世紀80年代初，南方集體林區就推行過林權制度改革，做法和目前基本一樣，但因為分到林地后，多數林農立刻開始砍伐出賣，改革沒能持續下去。而當前，中央再次推出林改政策的大背景已經發生變化：整個農村的經濟基礎和生活水平大幅提升，林農不需要砍伐樹林以賺錢買糧，而是希望把林地作為綠色銀行保存起來。2008年4月下旬，國家部署啟動集體林權制度改革之際，中共中央總書記胡錦濤指出，集體林權改革是繼家庭聯產承包經營之后，農村的又一大改革。和集體耕地比起來，集體林地只多不少，有近25億畝。如果真正能夠把集體林地搞活，對于發展林業產業和維護生態環境都有非常重大的意義。

發展專業的農民專業合作社也非常需要關注。世界范圍內，任何國家的農民(特別是小農多的國家)不可能是一家一戶直接面對市場，因為個體農民了解市場信息和進人市場的成本太高，所以國家會引導農民走合作發展道路，這是普遍的規律。

舉例來說，日本農民生產的稻谷中，有95％是通過合作社銷售；生產的水產品中，有90％是通過合作社銷售。歐洲有1400多萬農民，有60％多生產資料是從合作社買來，55％的農產品是通過合作社銷售。即使在美國，主要農產品也大約有50％到60％是通過合作社銷售的。

中國農民的組織化程度非常高，任何農民都在村委會的組織里，但中國的村委會和經典意義上的合作社相比，有很大差別。村委會承擔著社會管理和功能服務的職能，屬于內向管理型的組織。而農民要發展經濟，要進入市場，需要外向型、經營型的組織。

2007年7月1日，《中華人民共和國農民專業合作社法》正式開始實施。但坦率地說，這個法對農民的吸引力還不夠，一定要有能夠吸引農民凝聚起來的機制，才能真正的發育外向型和經營型的組織。綜觀世界各國，對合作社都有很多優惠政策，包括減免稅收、提供貸款，或者啟動無息的政府投資項目，由合作者直接實施操作。而中國在這方面做得還不夠，所以農民進入市場化組織的程度不夠。