審計視角下金融服務(wù)創(chuàng)新風(fēng)險問題分析

姚躍華

摘要：本文在金融服務(wù)創(chuàng)新審計調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過對金融服務(wù)創(chuàng)新風(fēng)險的分類剖析，提出了風(fēng)險控制的對策建議。

關(guān)鍵詞：基層央行；金融服務(wù)創(chuàng)新；風(fēng)險分析

金融服務(wù)創(chuàng)新工作啟動幾年來，社會對金融服務(wù)的需求得到進一步滿足，基層人民銀行的金融服務(wù)水平得到提升。隨著金融服務(wù)創(chuàng)新工作不斷深入，伴生的風(fēng)險不容忽視并日益顯現(xiàn)。

為此，筆者結(jié)合工作實踐作一些分析探討。

一、風(fēng)險成因分析

（一）制度風(fēng)險。因金融服務(wù)創(chuàng)新的實踐活動突破原有制度設(shè)計形成的制度缺失、制度設(shè)計缺陷、制度不完善，導(dǎo)致業(yè)務(wù)和管理操作行為發(fā)生偏差所形成的風(fēng)險。如，征信部門金融服務(wù)創(chuàng)新試點推出的中小企業(yè)信用體系建設(shè)、農(nóng)戶信用檔案建設(shè)等創(chuàng)新項目，大都沒有配套的制度出臺。目前操作上業(yè)務(wù)人員自行比照原有的《銀行信貸登記咨詢管理辦法（試行）》、《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》進行管理，沒有考慮新業(yè)務(wù)信息來源、采集、利用的個性需要進行有針對性的整章建制。會計財務(wù)部門推行的反洗錢非現(xiàn)場監(jiān)管信息系統(tǒng)，對系統(tǒng)安全、信息安全、數(shù)據(jù)采集、利用等都無配套制度辦法、操作規(guī)程等。國庫部門自主創(chuàng)新推出的國庫直接辦理涉農(nóng)（涉民）補貼發(fā)放、國庫直接辦理庫區(qū)移民資金劃撥，從扶持資金的撥付方式、發(fā)放模式、管理形式都發(fā)生了較大變化，也未更新該項補貼資金的核算管理辦法。又如，因制度存在設(shè)計缺陷可能導(dǎo)致的風(fēng)險，人民銀行國庫直接辦理無記名國債兌付業(yè)務(wù)制度設(shè)計就存在制度相互抵觸的缺陷。《中國人民銀行無記名國債兌付操作規(guī)程》與《人民幣發(fā)行庫管理辦法》在已兌付的無記名國債的上繳程序、入庫保管審批手續(xù)、保管員對已兌付國庫債券的查驗責(zé)任、國庫部門對發(fā)行庫代保管的無記名國債的檢查職責(zé)的規(guī)定上都相沖突。這使制度喪失了現(xiàn)實意義，反而造成操作上的管理真空。

（二）操作風(fēng)險。由于有章不循、違章操作或突發(fā)事件處置不當(dāng)所形成的風(fēng)險，其中也蘊藏了員工的道德風(fēng)險。操作風(fēng)險涵蓋了基層央行金融服務(wù)創(chuàng)新業(yè)務(wù)的每個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，較多存在于流程復(fù)雜、人員密集、業(yè)務(wù)繁雜的國庫服務(wù)體系、支付清算體系、會計集中核算體系等金融創(chuàng)新服務(wù)一線部門。以縣支行業(yè)務(wù)崗位整合試點為例，根據(jù)分行《關(guān)于縣市支行業(yè)務(wù)崗位整合工作的指導(dǎo)意見》，中心支行在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上對個別崗位職責(zé)進行了調(diào)整優(yōu)化，出臺了《轄內(nèi)支行業(yè)務(wù)崗位整合實施方案》，但因方案對人員配置、部門職責(zé)整合、崗位職責(zé)的分配過于剛性，缺乏以人為本的靈活性，沒有過多考慮每個縣市支行人力資源的個體差異。縣市支行在執(zhí)行方案后，一是頗感人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)跟不上；二是兼崗工作的業(yè)務(wù)峰值有沖突；三是崗位設(shè)計的靈活性、機動性不足，崗位職責(zé)沒有調(diào)整空間。因此，支行基于對現(xiàn)有人力資源開發(fā)潛力的考慮，對個別崗位職責(zé)進行了重新分配，在人員得不到補充的情況下，勢必形成了一些違規(guī)兼崗、違規(guī)操作，可能隱藏一定的操作風(fēng)險。

（三）技術(shù)風(fēng)險。因研發(fā)的新業(yè)務(wù)系統(tǒng)安全性能不高、系統(tǒng)的日常管理和運行維護不力、系統(tǒng)應(yīng)急培訓(xùn)、演練和應(yīng)急措施不到位，以及拓展系統(tǒng)功能所形成的風(fēng)險。如：推廣上線運行的反洗錢非現(xiàn)場監(jiān)管信息系統(tǒng)、支票影像交換系統(tǒng)、會計集中核算電子對賬系統(tǒng)、稅庫銀聯(lián)網(wǎng)繳稅系統(tǒng)、外商直接投資外匯業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)等。以上業(yè)務(wù)系統(tǒng)都為總行統(tǒng)一組織開發(fā)，也經(jīng)總行科技司測試驗收，但仍不排除可能存在的安全缺陷風(fēng)險。系統(tǒng)日常管理不嚴和運行維護不當(dāng)或維護人員不作為造成的風(fēng)險是基層央行的主要技術(shù)性風(fēng)險。如部分新推廣的業(yè)務(wù)系統(tǒng)安裝有游戲軟件；有的用戶密碼仍為初始密碼或長期不更換；操作用戶也沒有養(yǎng)成良好的離柜簽退習(xí)慣；部分系統(tǒng)沒有建立運行維護登記簿，沒有嚴格履行主管（或負責(zé)人）審批制度；還有部分系統(tǒng)的病毒庫未及時更新；不需啟用的系統(tǒng)服務(wù)未關(guān)閉；系統(tǒng)的數(shù)據(jù)備份和存儲介質(zhì)保管不當(dāng)和上述推廣的業(yè)務(wù)系統(tǒng)大都沒有配置備用機等問題。雖然這不是創(chuàng)新的直接風(fēng)險，但新系統(tǒng)的推廣，業(yè)務(wù)用機的增加，放大了這部分風(fēng)險。

（四）信息采集與披露風(fēng)險。因信息采集方法不科學(xué)、采集渠道狹窄，導(dǎo)致信息內(nèi)容不完整、信息數(shù)據(jù)不真實、信息更新不及時，無法滿足地方行政機關(guān)、公用事業(yè)單位、金融機構(gòu)、社會中介機構(gòu)、企業(yè)和個人等多層次、多元化的信息服務(wù)需求，以及信息的披露方式、對象和內(nèi)容的不合法所形成的風(fēng)險。如中小企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)最初征集方式主要是依賴銀行金融機構(gòu)向開戶的無貸中小企業(yè)直接征集，部分企業(yè)出于各種顧慮未提供真實、完整的情況，但金融機構(gòu)和人民銀行缺乏有效手段對企業(yè)的基本信息進行考證。此后，該部分數(shù)據(jù)的更新主要是從稅務(wù)局征集，兩年來一共更新過2次。因此，中小企業(yè)信用數(shù)據(jù)庫的信息內(nèi)容可能存在失真、缺損、滯后的情況，這都使企業(yè)信息的有效性大打折扣，影響了人民銀行向金融機構(gòu)和社會其他部門提供信用信息服務(wù)的質(zhì)量，形成征信信息采集和披露風(fēng)險。又如，證券、保險信息統(tǒng)計指標(biāo)、統(tǒng)計口徑的不統(tǒng)一和采集手段乏力形成統(tǒng)計信息采集與披露風(fēng)險。因此，可能導(dǎo)致人民銀行向政府部門和金融機構(gòu)披露的證券、保險類統(tǒng)計數(shù)據(jù)不完整、不真實，形成統(tǒng)計信息采集和披露風(fēng)險。

（五）法規(guī)風(fēng)險。由于創(chuàng)新出現(xiàn)創(chuàng)新業(yè)務(wù)的法律法規(guī)空白，或使原有業(yè)務(wù)在表現(xiàn)形式、辦理方式、流轉(zhuǎn)程序、服務(wù)對象和相關(guān)要求發(fā)生重大改變，觸動和動搖了法律、法規(guī)對這項業(yè)務(wù)的管理要求所形成的風(fēng)險。如推廣全國支票影像交換系統(tǒng)，實現(xiàn)支票在全國范圍內(nèi)的通用，其影像截留信息作為支付依據(jù)的做法，就與當(dāng)前的《會計法》對原始憑證的界定和《票據(jù)法》對支票見票即付的規(guī)定等法律法規(guī)條文相沖突或背離。又如在征信管理方面，人民銀行總行頒發(fā)的《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》，由于是部門規(guī)章，它對地方行政機關(guān)、公用事業(yè)單位和個人就缺乏明顯的約束力。

二、風(fēng)險控制對策

風(fēng)險控制的總體目標(biāo)是通過引入現(xiàn)代風(fēng)險導(dǎo)向理論和風(fēng)險控制的新理念，對風(fēng)險的現(xiàn)實表現(xiàn)形式和產(chǎn)生的可能性進行科學(xué)識別、分析和評估，并采取切實可行的風(fēng)險控制新手段和新方法，使金融服務(wù)創(chuàng)新風(fēng)險降至可接受的水平。

（一）構(gòu)建完備的風(fēng)險管理組織體系。一是根據(jù)“責(zé)權(quán)分明、平衡制約、簡潔高效、有序運作”原則，建立“風(fēng)險控制權(quán)”、“制度制定權(quán)”、“業(yè)務(wù)操作權(quán)”三權(quán)分離的風(fēng)險組織管理體系。實踐證明，建立“一把手”工程，明確各分支行“一把手”為風(fēng)險控制與管理的第一責(zé)任人，是進行風(fēng)險控制措施決策、執(zhí)行和落實的關(guān)鍵。二是構(gòu)建獨立性強、權(quán)威性高、責(zé)權(quán)明晰的風(fēng)險管理委員會，集中統(tǒng)一管理全行風(fēng)險管理政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)的制定、執(zhí)行和監(jiān)督，風(fēng)險管理委員會下設(shè)操作風(fēng)險、市場風(fēng)險、信用風(fēng)險以及系統(tǒng)風(fēng)險等若干由少數(shù)相關(guān)部門組成的專業(yè)風(fēng)險管理小組，作為風(fēng)險管理的決策支持機構(gòu)；三是設(shè)立獨立、權(quán)威的風(fēng)險評價、分析和管理部門，負責(zé)組織和實施全行的風(fēng)險組織管理，負責(zé)對全行風(fēng)險管理政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況進行監(jiān)督、評價和分析管理。四是建立溝通協(xié)作機制。金融服務(wù)創(chuàng)新是一項系統(tǒng)工程，風(fēng)險控制與銀行金融機構(gòu)的配合程度、政府其他職能部門的支持力度、社會公眾對服務(wù)產(chǎn)品的認知和了解等都有很大的關(guān)系。建立一個科學(xué)、系統(tǒng)的協(xié)調(diào)溝通機制有利于風(fēng)險的分析評價與有效控制，確保整個風(fēng)險控制識別分析和控制系統(tǒng)的高效運行，實現(xiàn)風(fēng)險控制的預(yù)期目標(biāo)。

（二）完善安全有效的風(fēng)險控制制度。一是對現(xiàn)有內(nèi)控制度、程序、方法進行整合、梳理和優(yōu)化，同時積極借鑒先進的風(fēng)險控制與管理理念、方法和機制，對內(nèi)部控制人員、職能和流程加以規(guī)范和統(tǒng)一，便于執(zhí)行和操作，建立一個動態(tài)的、能夠持續(xù)改進的風(fēng)險控制和管理體系。二是完善創(chuàng)新業(yè)務(wù)領(lǐng)域的規(guī)章制度。重點完善銀行卡產(chǎn)業(yè)、網(wǎng)上支付、移動支付等非現(xiàn)金支付工具的推廣與使用；支付清算服務(wù)體系中的全國支票影像交換系統(tǒng)；開發(fā)銀行結(jié)算賬戶管理系統(tǒng)與同城票據(jù)交換系統(tǒng)接口問題；國庫服務(wù)業(yè)務(wù)的核算體制改革以及征信、反洗錢等服務(wù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的規(guī)章制度，抓好新領(lǐng)域、新業(yè)務(wù)和新系統(tǒng)的制度建設(shè)。做到制度先行，防止管理盲區(qū)，為創(chuàng)新業(yè)務(wù)服務(wù)提供科學(xué)、有效、適時的制度保障。三是規(guī)范對關(guān)鍵人員的制度約束。關(guān)鍵崗位特別是業(yè)務(wù)操作與管理要制定嚴格的準(zhǔn)入制度與標(biāo)準(zhǔn)，堅持崗位輪換、加強思想行為動態(tài)分析、引入不稱職淘汰、不合適流動等方式和手段，嚴格制度約束，對鏟除風(fēng)險滋生的土壤和依存的環(huán)境，不失為一個較好的路徑。

（三）健全科學(xué)的系統(tǒng)開發(fā)和應(yīng)用機制。業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的開發(fā)既要充分考慮其綜合性、兼容性、可擴張性等應(yīng)用特性，也要充分考慮其應(yīng)用的安全性和效率性。一是要健全系統(tǒng)災(zāi)難備份機制。隨著信息技術(shù)在中央銀行服務(wù)領(lǐng)域的不斷推廣和深化，保持系統(tǒng)運行的穩(wěn)定性和安全性顯得日益重要，建立災(zāi)難備份是防止業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)癱瘓，化解外部事件引發(fā)操作風(fēng)險的有效手段。二是要建立以改善信用環(huán)境、促進金融生態(tài)建設(shè)和維護金融穩(wěn)定為主要內(nèi)容的應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急預(yù)警處理集機制，確保各業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)以及整個金融服務(wù)體系的絕對安全，實現(xiàn)風(fēng)險控制的目的。三是統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)安排。對現(xiàn)有公共服務(wù)平臺、信息網(wǎng)絡(luò)平臺以及業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)進行全面清理和資源整合，避免各自為陣，盡可能減少金融服務(wù)創(chuàng)新成本，節(jié)約系統(tǒng)資源，降低風(fēng)險控制難度，提高金融服務(wù)創(chuàng)新效率和相關(guān)風(fēng)險控制和管理水平。

（四）建立嚴密的信息采集和披露機制。一是建立嚴密的信息采集、錄入、共享機制。特別是統(tǒng)計信息、征信管理、反洗錢、結(jié)算賬戶管理、外匯管理等重要信息，公安、工商、技術(shù)監(jiān)督、統(tǒng)計、各商業(yè)銀行（農(nóng)村信用社）等必須對各自采集的相關(guān)信息進行交叉橫向比對、確認和實地監(jiān)測。二是規(guī)范信息披露的形式和內(nèi)容。鑒于風(fēng)險防范與控制的需要，必須解決當(dāng)前銀行機構(gòu)特別是商業(yè)銀行信息披露散亂、不系統(tǒng)的問題，必須建立一套適合我國金融市場發(fā)展情況與國際監(jiān)管要求的披露規(guī)范。可借鑒美國的作法，對商業(yè)銀行內(nèi)部控制信息的披露實行強制性披露，并統(tǒng)一規(guī)定披露的內(nèi)容與格式。無論是上市商業(yè)銀行還是非上市商業(yè)銀行都要一視同仁，提高整個銀行系統(tǒng)內(nèi)部風(fēng)險控制信息披露水平。

（五）培育健康的風(fēng)險控制文化。一是深入開展風(fēng)險教育和培訓(xùn)。規(guī)范統(tǒng)一的金融服務(wù)領(lǐng)域的風(fēng)險意識和風(fēng)險語言，培養(yǎng)員工的風(fēng)險素質(zhì)，建設(shè)與金融服務(wù)創(chuàng)新風(fēng)險戰(zhàn)略相符合的風(fēng)險文化。二是建立道德誠信準(zhǔn)則。在建設(shè)和諧金融生態(tài)環(huán)境過程中，應(yīng)重點建設(shè)誠信服務(wù)準(zhǔn)則，倡導(dǎo)良好的風(fēng)險控制文化，形成有效的風(fēng)險控制氛圍，實現(xiàn)控制服務(wù)過程中的道德性風(fēng)險。

（作者單位：中國人民銀行益陽市中心支行）