完善農村義務教育“分項目、按比例分擔”投入機制的思考與建議

史燕來

摘要：完善《義務教育法》確立的農村義務教育“分項目、按比例分擔”投入機制，需要在制度化的層面上科學確定經費的項目構成，劃清項目之間的邊界，作出面向長遠的制度設計；應運縣核定財力并分縣劃分各級政府的分擔比例，避免“博弈”傾向，有效地平衡各地義務教育財政；依法落實各級政府的投入責任和義務，加強對經費分配、管理與使用的全程管理，建立有效的監督機制。

關鍵詞：義務教育；經費；分項目；按比例；責任和義務

中圖分類號：G467.2文獻標識碼：A文章編號：1005-5843(2009)02-0001-03

進入新世紀以來，經過調整改革，我們確立了國務院領導，省(自治區、直轄市)人民政府統籌實施。縣級人民政府為主的義務教育管理體制。與此相適應，伴隨著農村稅費改革的實施，農村義務教育實現了由過去的多渠道籌措經費向各級政府承擔經費的歷史性轉變，為義務教育的普及和鞏固提高提供了根本保障。2005年12月，國務院提出“逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制”。2006年6月，修訂后的《義務教育法》頒布。《義務教育法》第四十四條規定：“義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制。農村義務教育所需經費，由各級人民政府根據國務院的規定分項目、按比例分擔。”《義務教育法》的這一規定，在法律上確立了農村義務教育的經費體制。但要將法律的意志變成各級政府的自覺行為，完善農村義務教育“分項目、按比例分擔”投入機制，還需要進一步明確具體的政策和規范，科學確定經費項目，合理劃分分擔比例，落實各級政府的投入責任和義務，從而實現既能夠有效地督促縣級政府不降低投入的努力程度，又能夠充分考慮到經濟基礎薄弱縣的實際困難，不斷提高經費的整體保障水平，為農村義務教育的發展奠定堅實的基礎。

一、在制度化的層面上科學確定農村義務教育經費的項目構成

科學確定經費的項目構成，是完善農村義務教育“分項目、按比例分擔”投入機制的前提。近些年來，中央財政和省級財政對農村義務教育投入每年都在大幅度增加。2004年國家啟動實施西部地區“兩基”攻堅計劃；2005年對家庭經濟困難學生全面實行“兩免一補”；2006年免除了西部地區所有農村義務教育階段學生的學雜費；2007年免除全國所有農村義務教育階段學生的學雜費和教科書費，啟動了中西部農村初中校舍改造工程；2008年從秋季學期開始全面免除城市義務教育階段學生學雜費。同時，陸續設立了各種專項經費，解決農村義務教育發展中的突出問題。由于采取了這些措施，初步改變了農村義務教育事權與財權不對稱的狀況，使農村義務教育經費緊缺的矛盾有了很大程度的緩解。但我們也必須清醒地看到，法律意義上的農村義務教育“分項目、按比例分擔”的投入機制尚未完全建立，農村義務教育發展仍然面臨較大的困難。從一定意義上講，目前中央和省兩級對農村義務教育的投入，還帶有明顯的過去長期以來采取的分配專項經費的色彩，比較零散而且不夠穩定，有些專項經費則是以具體工程的名義，實施的周期也比較短，從總體上看，上級教育財政轉移支付救急的多、解決具體矛盾的多，缺乏整體設計和長遠考慮，有些方面的投入隨意性較大，制度化程度不高。這種狀況直接影響到縣級政府對義務教育經費的主動籌劃和安排，他們不知道但又總是希望什么時候上級會下撥什么專項經費，將興奮點更多地集中于向上爭取經費，甚至為了爭取上級經費而把一些應當而且能夠做到的投入暫緩或取消。縣級政府教育投入的努力程度降低，制約著農村義務教育經費整體水平的提高。從歷史角度考察，在本世紀初實行農村稅費改革之前，農村義務教育實行縣、鄉、村三級辦學，縣、鄉兩級管理，投入的責任完全在縣、鄉兩級。當時縣、鄉兩級義務教育投入的項目及分擔比例實際上也沒有明確劃分，但由于一個縣域是一個整體，矛盾并不突出。但在實行“以縣為主”的管理體制以后。農村義務教育經費由各級政府共同承擔，在多個責任主體的情況下，科學確定農村義務教育經費的項目構成就顯得十分重要和緊迫。因為只有科學確定經費的項目構成，才可能區別不同經費項目的性質和特點，根據現行財政體制。明確和落實各級的分擔比例。

在實際工作中，要在對目前農村義務教育經費項目作全面的疏理，進行必要的歸類分析的基礎上，科學確定農村義務教育經費的項目構成。這里所說的項目構成應是一級項目構成，是制度化層面的項目構成，是能夠直接作為劃分各級政府分擔比例的項目構成。要按照“分項目”的規定，從中央財政做起，全面整合現有的農村義務教育經費項目，劃清項目之間的邊界，作出面向長遠的制度安排。具體來說，從義務教育的實際出發，應把目前種類繁多的具體項目整合成4個項目，具體包括教師工資、公用經費、改善辦學條件經費和專項支出經費。要根據支出用途。將現行的各種專項經費統一歸并到這4個項目中。比如新建校舍、危房改造、設備購置等要歸到改善辦學條件中，而資助貧困學生經費等可以歸入專項支出中。這一點對于作為教育財政轉移支付主體的中央和省級來說至關重要，需要按照規范的項目口徑安排和實現對農村義務教育的轉移支付。

二、逐縣核定財力并分縣劃分各級政府農村義務教育經費的分擔比例

確定各級政府的分擔比例，是完善農村義務教育“分項目、按比例分擔”投入機制的核心。“義務教育受益的社會性決定了其投資責任應由中央政府和地方政府共同來分擔”一種有效的經費分擔制度，必須職責明確，能夠有效地防止各級之間的互相推諉，也符合各級的實際承擔能力。實行“以縣為主”，由各級政府分擔農村義務教育經費以來，始終沒有解決好的一個問題是各級政府投入的邊界不夠清晰，在很多地方出現“上增下減”的問題，即上級政府增加了投入，地方政府特別是縣級政府減少了投入。比較復雜的是，縣級政府減少投入的原因又是多方面的。有的是本級財政脆弱，承擔不起應承擔的投入責任，有的則是重視不夠，在主觀上降低了努力程度。在實際工作中，對一個具體的縣來說，到底是因為本級財政困難的原因減少了投入，還是因為不重視教育導致投入的減少，或者是二者兼而有之，很難界定清楚。原因就在于農村義務教育經費各級政府的分擔比例不明磚。這里所說的分擔比例應該是規范意義上的經費項目的各級分擔比例，而不應是專項經費形式的具體項目的分擔比例。嚴格來說，現行的上級政府一些專項經費投人要求地方配套，不是真正意義上的各級政府分擔機制。因為這類配套往往缺乏科學的依據，也造成在整體上各級政府義務教育經費分擔比例更加模糊。

必須看到，各級政府農村義務教育經費分擔比例不明確帶來的諸多問題，加劇了各級之間的“博弈”傾向，上級教育財政轉移支付的增加，并沒有帶動縣級政府對教育

投入的增加，反而使縣級政府對轉移支付的依賴程度增加，導致一些地方出現“擠出”效應，縣級政府減少了對教育的投入，使教育投入的整體水平沒有得到提高，特別是改善辦學條件經費十分緊張。國家審計署曾對16個省(自治區、直轄市)的54個縣(市、旗)2006年1月至2007年6月農村義務教育經費進行了審計調查，結果顯示：“一些地方政府在分擔義務教育經費上存在‘上增下減現象。即上級政府增加了投入，本級政府卻減少了應承擔的資金。在審計調查的16個省54個縣中，有3個省未按規定落實資金1.08億元，有8個縣未按規定落實資金1350萬元，分別占應承擔資金總額的8.65％、71.78％。還有一些地方存在用公用經費發放教師津補貼、償還學校債務，將校舍維修改造資金用于日常辦公開支等現象。在審計調查的54個縣中，有46個縣擠占挪用公用經費、校舍維修改造資金等1.15億元，占同類專項經費的3.8％。”實際上此類問題在不同地方都不同程度地存在。不僅如此，原有的農村義務教育投入也在減少或變相減少。比如農村稅費改革上級財政轉移支付用于教育部分，在一些地方并沒有完全用于改善辦學條件。如某農業大縣，2007年，稅費改革上級財政轉移支付用于教育部分1400萬元，其中支付教師工資1065萬元；用于義務教育經費保障機制改革縣級承擔16％部分335萬元。而在農村稅費改革前的2000年，該縣農村教育費附加和教育集資合計為1300萬元，主要用于改善辦學條件。這其中有重視不重視的問題，也有縣級財政困難的因素，二者是交織在一起的。

從2006年開始陸續在全國實施的農村義務教育經費保障機制改革，注意到并明確了不同地區各級政府農村義務教育經費的分擔比例。免學雜費和提高公用經費水平所需經費，由中央與地方分擔，西部地區為8:2，中部地區為6:4，東部地區除直轄市外，按照財力狀況分省確定。校舍維修改造資金，中央與地方分擔，中西部地區為5:5，東部地區主要由地方承擔。中央給予適當獎勵性支持。但這種按照西部、中部和東部劃分不同分擔比例的辦法，存在簡單化的傾向。因為這幾類地區的劃分本身就是相對的，而且是區域經濟的概念，不完全是財政的概念。況且這三類地區內部的不同區域，經濟發展程度、財政狀況也存在很大的差別。考慮到我們實行的“以縣為主”的農村義務教育管理體制，縣域作為—個基本的單元，在現有財政體制的框架下，要落實法定的要求，確定各級政府農村義務教育經費的分擔比例，需要以逐縣核定財力為基礎，分縣劃分各級政府的經費分擔比例，通過不均等的經費分擔比例，使不同縣域的義務教育經費都能得到保證。我國現有近3000個縣級單位，縣域經濟狀況和財政支撐能力存在非常大的差異。以縣為單位確定分擔比例，可以使自身支付能力較強的縣保證義務教育經費的投入，避免“擠出”效應，又可以使經濟確實困難自身支付能力弱的縣能夠得到上級政府更大的財政支持，符合實事求是、公正公平的原則，而且有利于平衡各地義務教育財政，逐步推進義務教育均衡發展。

在實際操作中，要從公共財政的視角來尋求制度設計，建立規范化的農村義務教育經費分擔機制。逐縣劃分各級政府農村義務教育經費的分擔比例，要研究和解決好四個具體問題：一是確定經費需要總量。要根據國家規定的辦學標準，研究建立科學的農村義務教育成本核算體系，逐縣根據義務教育規模測定教師工資、公用經費、改善辦學條件經費和專項支出經費年需要量。只有科學測定教育成本，才能解決“教育經費需要多少，縣級政府能解決多少，上級政府應轉移支付多少的問題。二是確定義務教育經費支付能力。要綜合考慮一個縣(市)的人口、國內生產總值、財政收入、財政支出、財政自給率、財政供養人口、工資水平、人均收入水平、物價水平等因素，按照有關政策規定，合理確定最低義務教育投入總量。三是確定各級政府分擔比例。比較需求總量與最低應投入量，確定分項目的縣級政府應承擔的比例并明確投入的渠道及政策要求。在此基礎上，確定中央、省、市主要是中央和省兩級政府應分擔的比例。四是建立各級政府分擔比例的動態調整機制。縣域經濟和財政收支處于不斷發展變化中，教育發展規模和要求也在不斷調整，需要綜合考慮各種因素，逐縣進行各級政府分擔比例的年度或一定期限內的動態調整。應研究制定縣域義務教育經費需求與供給的參照系和數學模型，為建立規范化的農村義務教育經費分擔機制提供技術保證。

三、依法落實各級政府農村義務教育投入的責任和義務

依法落實各級政府的責任和義務是完善農村義務教育“分項目、按比例分擔”投入機制的根本保證。應根據《義務教育法》等法律法規關于農村義務教育投入的有關規定。按照“分項目、按比例分擔”的要求，通過建立制度和規范在一定的規則框架內規范參與主體的行為，確立各級政府的投入責任和義務。為依法行政提供具體依據和遵循。要對現行的有關農村義務教育經費政策進行全面的分析，搞好政策的銜接，保持政策的統一性和有效性。隨著財政體制改革的逐步深入，各級財政之間經費劃轉關系比較復雜。在這種情況下，需要認真研究各級政府投入的具體政策邊界，公開和統一計算口徑。從中央和省級財政來說，要建立規范、嚴格的教育財政轉移支付制度，按規定落實和執行對地方的教育轉移支付，保證資金及時、足額撥付到位。在各級政府分擔農村義務教育經費的體制下，縣級政府責任和義務的落實是主要矛盾。作為縣級政府，在保證上級教育財政轉移支付資金按規定管理和使用的同時，要克服“等、靠、要”的思想，不降低努力程度，按規定項目和分擔比例保證本級財政對義務教育的投入，避免“上增下減”。

落實各級政府投入的責任和義務，必須完善農村義務教育經費分配、管理與使用程序，加強全程管理。應對經費預算安排、經費使用與管理、經費預算調整、經費決算分析、經費執行情況報告和公報等各個工作環節作出明確具體的規定，規范工作流程，建立起高效的運行機制，保證各級、各有關部門的協調一致，提高教育經費分配、管理與使用的有效性，做到依法管好用好教育經費，保證經費使用效益。要嚴格教育經費預算的執行，依法維護預算的嚴肅性。要按照法制化的要求，維護經費預算執行的“剛性”，將人為因素的影響降到最低程度，建立健全科學規范、高效快捷的資金撥付制度，保證各級政府正確行使公共權力，嚴格履行提供義務教育這一公共產品和公共服務的義務。義務教育學校要建立健全各項財務管理制度，實行財務公開，嚴格按預算辦理各項收支。學校要嚴格執行有關規定，不得違反規定收取費用，不得以向學生推銷或者變相推銷商品、服務等方式謀取利益。

建立有效的監督機制。要按照決策、執行、監督相協調的原則，切實加強監督環節，通過強有力的監督并依法建立限期整改制度和責任追究制度，促進各級政府投入責任和義務的落實。一是強化各級人大及其常委會對各級政府及其有關部門的法律監督，建立和完善有關教育經費規范性文件備案審查制度，經費預算和決算向人大專項報告制度，針對存在的突出問題，依法開展經費執行情況專項執法檢查，督促各級政府嚴格按照法律的規定確保教育投入。二是強化政府系統內部的執法監督。上級政府要對下級政府從教育經費預算到預算執行進行全程監督，開展必要的專項檢查、專項審計，完善支出效率評估體系，并將監督結果作為對下級政府及其領導人政績考核的一項重要內容。要綜合運用行政、經濟的手段，對地方政府特別是縣級政府不依法履行投入責任和義務的行為進行糾正和追究。三是強化社會各方面對教育經費執行情況的監督。公共財政是為公眾負責的財政，是公開、透明的財政。教育行政部門要會同有關部門，每年對實施《義務教育法》，保障和使用義務教育經費情況進行公告，主動接受社會監督，確保教育投入行為符合法律的規定，符合社會成員的根本利益。與此相聯系的是，建議改革和調整現行的教育經費統計指標體系。現行的教育經費統計在橫向上分為人員經費和公用經費，改善辦學條件經費和教育專項經費支出沒有單獨列出，難以反映教育經費的分項投入情況。在縱向上各級政府的投人沒有分開統計。不能體現各級分擔責任的落實情況。同時現有經費統計科目與教育投入具體政策規定的項目不一致，難以銜接，不能反映各個層面各項政策的落實情況。要針對存在的問題，經過科學論證，構建與農村義務教育“分項目、按比例分擔”投入機制相適應的教育經費統計指標體系，為掌握教育投入狀況，實施有效監督提供條件。

責任編輯：星曈