ＷＴＯ貿(mào)易救濟(jì)權(quán)的行使與規(guī)制

高維新

隨著WTO貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則的確立和各成員方貿(mào)易救濟(jì)立法的完善，貿(mào)易救濟(jì)權(quán)的行使已被納入到嚴(yán)格法治化的軌道。WTO規(guī)則既允許成員方對(duì)本國(guó)產(chǎn)業(yè)實(shí)行合理與適度的保護(hù)，同時(shí)又要防止濫用該權(quán)力而導(dǎo)致的貿(mào)易保護(hù)主義。因此，研究和探討WTO貿(mào)易救濟(jì)權(quán)的行使與規(guī)制問題具有一定的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、WTO貿(mào)易救濟(jì)權(quán)的概念和特點(diǎn)

WTO貿(mào)易救濟(jì)權(quán)是指國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到或即將受到國(guó)際貿(mào)易損害時(shí)，進(jìn)口國(guó)政府的貿(mào)易救濟(jì)主管當(dāng)局（以下簡(jiǎn)稱主管當(dāng)局）行使的對(duì)此種已發(fā)生或即將發(fā)生的損害采取補(bǔ)救或預(yù)防措施的權(quán)力。根據(jù)各國(guó)立法與實(shí)踐，貿(mào)易救濟(jì)的職責(zé)均由政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)。如美國(guó)負(fù)責(zé)貿(mào)易救濟(jì)的機(jī)構(gòu)主要是商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)(TIC)。我國(guó)的貿(mào)易救濟(jì)工作主要由商務(wù)部負(fù)責(zé)，但涉及農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查，由商務(wù)部會(huì)同農(nóng)業(yè)部進(jìn)行。

貿(mào)易救濟(jì)權(quán)具有以下特點(diǎn)：

1．貿(mào)易救濟(jì)權(quán)屬于行政權(quán)的范疇，由政府機(jī)構(gòu)來行使。政府機(jī)構(gòu)之所以成為貿(mào)易救濟(jì)的提供者，是由貿(mào)易救濟(jì)自身的特殊性所決定的。這是因?yàn)閲?guó)際貿(mào)易對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害，在本質(zhì)上是市場(chǎng)失靈的一種表現(xiàn)，政府在糾正市場(chǎng)失靈方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)。

2．貿(mào)易救濟(jì)權(quán)行使的目的是為了維護(hù)公共利益。從WTO成員貿(mào)易救濟(jì)的立法和實(shí)踐來看，國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益與公共利益是一致的。貿(mào)易救濟(jì)權(quán)的行使，既是對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益的保護(hù)，也有助于增進(jìn)公共利益。

3．貿(mào)易救濟(jì)措施是貿(mào)易救濟(jì)權(quán)的行使結(jié)果。貿(mào)易救濟(jì)措施實(shí)施目的是為了彌補(bǔ)進(jìn)口產(chǎn)品因傾銷、補(bǔ)貼和過激增長(zhǎng)等原因?qū)ζ鋰?guó)內(nèi)（地區(qū)）產(chǎn)業(yè)造成損害所帶來的損失，有效維護(hù)國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的安全，是通過征收反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅以及數(shù)量限制的方式實(shí)現(xiàn)的。

4．貿(mào)易救濟(jì)權(quán)的行使要受到法律規(guī)制。貿(mào)易救濟(jì)權(quán)是在WTO追求貿(mào)易自由化和公平貿(mào)易的前提下才被允許使用，并不允許被恣意濫用。因而，在實(shí)踐中，就必須加強(qiáng)對(duì)調(diào)查發(fā)起、補(bǔ)償與報(bào)復(fù)以及規(guī)避貿(mào)易救濟(jì)等行為的法律規(guī)制。

二、WTO貿(mào)易救濟(jì)權(quán)的行使

從主管當(dāng)局發(fā)起貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查開始到貿(mào)易救濟(jì)措施終止，為貿(mào)易救濟(jì)權(quán)的行使過程。該過程主要包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：

(一) 調(diào)查的發(fā)起

調(diào)查的發(fā)起是指主管當(dāng)局根據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)或自行決定立案調(diào)查的程序性行動(dòng)。這是貿(mào)易救濟(jì)權(quán)行使的前提。因?yàn)橐坏┱{(diào)查不能發(fā)起，主管當(dāng)局就不能采取任何貿(mào)易救濟(jì)措施。在大多數(shù)情況下，貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查都根據(jù)申請(qǐng)人的書面申請(qǐng)而發(fā)起。申請(qǐng)人要求主管當(dāng)局發(fā)起調(diào)查，必須具備相應(yīng)的主體資格，即申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的身份、產(chǎn)業(yè)和國(guó)籍等要素條件。如在我國(guó)新聞紙反傾銷案中，申請(qǐng)人為代表國(guó)內(nèi)新聞紙產(chǎn)業(yè)的吉林造紙(集團(tuán))有限公司等九大國(guó)內(nèi)新聞紙廠家。此外申請(qǐng)人還負(fù)有舉證責(zé)任，其所舉證據(jù)包括：傾銷的事實(shí)、損害的表現(xiàn)以及傾銷與損害之間的因果關(guān)系。

(二) 調(diào)查的實(shí)施

調(diào)查發(fā)起后，主管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定的程序和方式開展調(diào)查活動(dòng)。調(diào)查的目的主要是收集和核實(shí)有關(guān)的證據(jù)，以確定外來損害行為、損害以及二者之間的因果關(guān)系是否成立。貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查，主管當(dāng)局可以采取包括問卷、抽樣、聽證、實(shí)地核查等方式在內(nèi)的各種適當(dāng)方式進(jìn)行。必要時(shí)，經(jīng)有關(guān)國(guó)家或地區(qū)同意，還可以派員赴有關(guān)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)行調(diào)查。如在新聞紙反傾銷案中，我國(guó)的主管當(dāng)局先后兩次向國(guó)內(nèi)相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)發(fā)放了調(diào)查問卷；舉行調(diào)查聽證會(huì)；趕往吉林造紙(集團(tuán))有限公司、石硯造紙廠、宜賓紙業(yè)股份有限公司以及鴨綠江造紙廠進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查、核實(shí)；還應(yīng)韓國(guó)韓松紙業(yè)有限公司的邀請(qǐng)，對(duì)其進(jìn)行了實(shí)地核查。

(三) 救濟(jì)措施的實(shí)施和復(fù)審

貿(mào)易救濟(jì)措施只能在防止或補(bǔ)救國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害所必需的時(shí)間和限度內(nèi)實(shí)施。在WTO體制下，各成員方實(shí)施貿(mào)易救濟(jì)措施的期限都不得超過WTO相關(guān)協(xié)定所規(guī)定的期限。在實(shí)施一定期限或期限屆滿時(shí)，主管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政復(fù)審。如在貿(mào)易救濟(jì)措施實(shí)施期限屆滿前，主管當(dāng)局如經(jīng)中期復(fù)審認(rèn)為繼續(xù)實(shí)施貿(mào)易救濟(jì)措施的必要性已不存在，可以提前終止貿(mào)易救濟(jì)措施的實(shí)施。期限屆滿經(jīng)審查確定貿(mào)易救濟(jì)措施仍有繼續(xù)實(shí)施的必要，主管當(dāng)局可按規(guī)定將實(shí)施的期限適當(dāng)延長(zhǎng)。如，2004年6月30日，我國(guó)的反傾銷主管當(dāng)局在對(duì)新聞紙反傾銷案的期終復(fù)審中，認(rèn)為進(jìn)口新聞紙對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害仍然存在，決定對(duì)原產(chǎn)于加拿大、韓國(guó)、美國(guó)的新聞紙仍然繼續(xù)征收反傾銷稅，實(shí)施期限為5年。

三、WTO貿(mào)易救濟(jì)權(quán)的法律規(guī)制

（一）對(duì)調(diào)查發(fā)起行為的法律規(guī)制

對(duì)貿(mào)易救濟(jì)權(quán)的法律規(guī)制，首先應(yīng)當(dāng)規(guī)范調(diào)查的發(fā)起行為。貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查的發(fā)起，有申請(qǐng)人申請(qǐng)發(fā)起、調(diào)查當(dāng)局自行發(fā)起兩種方式。在WTO體制下，這些發(fā)起方式都已經(jīng)受到WTO貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則和各成員方立法的嚴(yán)格控制。

1.對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)發(fā)起調(diào)查的規(guī)制

（1）提出申請(qǐng)的主體資格

并非任何人都有資格申請(qǐng)發(fā)起貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查，相關(guān)規(guī)則對(duì)申請(qǐng)主體資格是有限制的，這在一定程度上可以減少貿(mào)易救濟(jì)對(duì)國(guó)際貿(mào)易的扭曲。在有關(guān)反傾銷或反補(bǔ)貼的調(diào)查申請(qǐng)中，WTO規(guī)則對(duì)申請(qǐng)人的資格作了具體的規(guī)定，即：申請(qǐng)只能由國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)代表提出。如果申請(qǐng)得到其總產(chǎn)量占國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)中表示支持同類產(chǎn)品總產(chǎn)量的50%以上的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者的支持，則該申請(qǐng)應(yīng)被視為“由國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)或代表國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)提出”。但如果表示支持申請(qǐng)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者的產(chǎn)量不足國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的同類產(chǎn)品總產(chǎn)量的25%，則不得發(fā)起調(diào)查。如在冷軋硅鋼片反傾銷案中，雖然申請(qǐng)人、國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)代表僅武鋼一家，但由于武鋼是當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)惟一生產(chǎn)冷軋硅鋼片的企業(yè)，所以可以代表國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)提起反傾銷調(diào)查申請(qǐng)。

（2）主管當(dāng)局對(duì)申請(qǐng)的審查

申請(qǐng)人申請(qǐng)發(fā)起反傾銷或反補(bǔ)貼調(diào)查時(shí)，主管當(dāng)局必須對(duì)證據(jù)資料進(jìn)行嚴(yán)格審查，并對(duì)有無“足夠證據(jù)”支持發(fā)起反傾銷或反補(bǔ)貼調(diào)查作出判斷。只有在主管當(dāng)局確信有“足夠證據(jù)”證明存在傾銷(或補(bǔ)貼)或損害的情況下，主管當(dāng)局才能決定發(fā)起調(diào)查。反之則應(yīng)對(duì)申請(qǐng)予以拒絕，且調(diào)查應(yīng)迅速終止。

2.調(diào)查當(dāng)局自行發(fā)起調(diào)查的法律規(guī)制

貿(mào)易救濟(jì)主管當(dāng)局基于其所承擔(dān)的消除外來貿(mào)易損害行為對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)責(zé)任，在沒有收到貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查申請(qǐng)的情況下，也有權(quán)自行決定發(fā)起貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查。但相關(guān)法律對(duì)主管當(dāng)局自行發(fā)起調(diào)查是有嚴(yán)格限制的，即只有在無申請(qǐng)人書面申請(qǐng)且掌握了相對(duì)人的充分證據(jù)的“特殊情況”下才能自行決定發(fā)起相關(guān)調(diào)查，而在通常情況下，并不能自行決定發(fā)起調(diào)查。在實(shí)踐中主管當(dāng)局自行決定發(fā)起的情況是十分少見的。

（二）對(duì)反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅的征收數(shù)額的規(guī)制

反傾銷（補(bǔ)貼）稅的征收數(shù)額應(yīng)低于或等于傾銷（補(bǔ)貼）幅度，這是維護(hù)貿(mào)易公平的需要。如在冷軋硅鋼片反傾銷案中，我國(guó)的主管當(dāng)局認(rèn)定原產(chǎn)于俄羅斯的冷軋硅鋼片存在傾銷。傾銷幅度為11％~73％，對(duì)我國(guó)國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)損害，并且該損害與進(jìn)口產(chǎn)品的傾銷之間存在因果關(guān)系，終裁決定對(duì)俄羅斯進(jìn)口冷軋硅鋼片征收6％~62％的反傾銷稅。同時(shí)，WTO規(guī)則和各成員方法律對(duì)臨界傾銷幅度都作了規(guī)定，即出口價(jià)格低于正常價(jià)值的差額，如果不大于按出口價(jià)格的百分比表示的2％，則可以忽略不計(jì)。這也是進(jìn)口國(guó)政府是否決定采取反傾銷措施的重要指標(biāo)界限。但是，低于3％的若干國(guó)家(地區(qū))的總進(jìn)口量超過同類產(chǎn)品總進(jìn)口量7％的除外，在這種情況下，可以實(shí)施累積評(píng)估。

（三）對(duì)貿(mào)易救濟(jì)措施的補(bǔ)償與報(bào)復(fù)的規(guī)制

在WTO體制下，針對(duì)不公平競(jìng)爭(zhēng)的傾銷或補(bǔ)貼進(jìn)口產(chǎn)品采取反傾銷或反補(bǔ)貼措施時(shí)，采取措施的進(jìn)口成員方無須承擔(dān)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，其產(chǎn)品被采取反傾銷或反補(bǔ)貼措施的出口成員方也不得單方面進(jìn)行報(bào)復(fù)。但進(jìn)口成員方對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施保障措施，常常涉及到補(bǔ)償和報(bào)復(fù)問題。GATT1994第19條和WTO《保障措施協(xié)議》規(guī)定，實(shí)施保障措施的進(jìn)口成員方，應(yīng)努力維持它與可能受到該措施影響的出口成員方之間的減讓平衡。為此，實(shí)施保障措施的進(jìn)口成員方應(yīng)向受該措施影響的出口成員方提供相應(yīng)的補(bǔ)償，否則，受影響的出口成員方有權(quán)實(shí)施相應(yīng)的報(bào)復(fù)。為了防止無補(bǔ)償?shù)谋Ｕ洗胧┖歪槍?duì)保障措施采取的報(bào)復(fù)措施給國(guó)際貿(mào)易造成扭曲，WTO為保障措施項(xiàng)下的補(bǔ)償和報(bào)復(fù)確立了一套較為完備的法律規(guī)則。由于這些規(guī)則的存在，保障措施項(xiàng)下的補(bǔ)償和報(bào)復(fù)受到了嚴(yán)格的法律規(guī)制。

1.關(guān)于補(bǔ)償?shù)囊?guī)制

按照《保障措施協(xié)議》的規(guī)定，進(jìn)口成員方對(duì)某種產(chǎn)品采取保障措施，除了必須符合相關(guān)的實(shí)體要件和程序要件之外，還須滿足受到該措施影響的出口成員方的補(bǔ)償要求。保障措施項(xiàng)下的補(bǔ)償，是指對(duì)某種產(chǎn)品采取保障措施的進(jìn)口成員方，對(duì)受該措施影響的出口成員方承諾另行減讓，以消除保障措施對(duì)出口成員方的貿(mào)易所造成的不利影響。可見，這種補(bǔ)償既不是金錢的支付或?qū)嵨锏慕桓睿膊皇菍?duì)具體的出口商的賠償，而是由采取保障措施的進(jìn)口成員方對(duì)受該措施影響的出口成員方的其他產(chǎn)品給予新的減讓，從而在總體上維持采取保障措施的進(jìn)口成員方和受該措施影響的出口成員方之間減讓的平衡。

2.關(guān)于報(bào)復(fù)的規(guī)制

采取保障措施的進(jìn)口成員方和受該措施影響的出口成員方不能就補(bǔ)償問題達(dá)成協(xié)議時(shí)，受影響的出口成員方有權(quán)在一定條件下和一定期限內(nèi)對(duì)實(shí)施保障措施的進(jìn)口成員方的貿(mào)易中止實(shí)施實(shí)質(zhì)相當(dāng)?shù)臏p讓以作為報(bào)復(fù)。按照《保障措施協(xié)定》的規(guī)定，受保障措施影響的出口成員方實(shí)施報(bào)復(fù)必須遵守以下規(guī)制：(1)必須經(jīng)過事先磋商的程序；(2)嚴(yán)格遵守實(shí)施報(bào)復(fù)的時(shí)間要求；(3)只能實(shí)施貨物貿(mào)易理事會(huì)未予否決的報(bào)復(fù)；(4)報(bào)復(fù)不得超過與保障措施的影響實(shí)質(zhì)相當(dāng)?shù)某潭龋?5)對(duì)符合條件的保障措施在寬限期內(nèi)不得實(shí)施報(bào)復(fù)。

從具體實(shí)踐來看，受保障措施影響的一些出口成員方為了向采取保障措施的進(jìn)口成員方施加壓力，雖然在保障措施實(shí)施后便立即宣布了報(bào)復(fù)措施并提出了報(bào)復(fù)的清單，但這些出口成員方為了防止其報(bào)復(fù)行動(dòng)被WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制認(rèn)定為違反報(bào)復(fù)的規(guī)制，通常也會(huì)等到WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)裁定該保障措施違背WTO規(guī)則或者在3年寬限期屆滿后才正式實(shí)施報(bào)復(fù)。

（四）對(duì)規(guī)避貿(mào)易救濟(jì)行為的規(guī)制

在貿(mào)易救濟(jì)權(quán)的行使過程中，還可能產(chǎn)生出口商規(guī)避貿(mào)易救濟(jì)措施的問題。為了確保貿(mào)易救濟(jì)權(quán)的正常行使和強(qiáng)化貿(mào)易救濟(jì)措施的效果，有關(guān)國(guó)家和地區(qū)已開始重視運(yùn)用法律手段對(duì)規(guī)避行為進(jìn)行規(guī)制。規(guī)避貿(mào)易救濟(jì)行為最初主要表現(xiàn)為轉(zhuǎn)運(yùn)零部件，但近年來，隨著有關(guān)國(guó)家和地區(qū)反規(guī)避措施的加強(qiáng)，出口商們又創(chuàng)造出了一些新的規(guī)避手段。實(shí)踐中常見的規(guī)避貿(mào)易救濟(jì)的行為主要有以下幾種：（1）進(jìn)口國(guó)組裝產(chǎn)品；（2）第三國(guó)組裝或加工產(chǎn)品；（3）輕微改變產(chǎn)品；（4）后來改進(jìn)產(chǎn)品。出口商采取這些做法，便可達(dá)到規(guī)避進(jìn)口國(guó)貿(mào)易救濟(jì)的目的。

目前，規(guī)制規(guī)避行為的反規(guī)避規(guī)則主要見之于有關(guān)國(guó)家和地區(qū)的國(guó)內(nèi)立法，國(guó)際統(tǒng)一反規(guī)避規(guī)則尚未形成。從歐美反規(guī)避規(guī)則來看，反規(guī)避必須解決的關(guān)鍵問題是出口商的哪些行為可以被視為規(guī)避貿(mào)易救濟(jì)行為，或者規(guī)避貿(mào)易救濟(jì)行為應(yīng)當(dāng)具備哪些構(gòu)成要件。只有法律對(duì)該問題作出了明確的規(guī)定，主管當(dāng)局認(rèn)定規(guī)避行為和采取反規(guī)避措施才有章可循，否則，反規(guī)避的具體運(yùn)作必將陷入困境。▲