準(zhǔn)政府組織的行政法主體地位淺析

樂　虹

中圖分類號(hào)：F363 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：準(zhǔn)政府組織是近年來(lái)行政法學(xué)界關(guān)注的問題之一。本文從行政法的視角出發(fā)，對(duì)準(zhǔn)政府組織的概念及特點(diǎn)進(jìn)行了初步分析。探討了準(zhǔn)政府組織在行政法中的主體定位，指出明確準(zhǔn)政府組織在行政法中的主體定位對(duì)于規(guī)范準(zhǔn)政府組織行為具有重要意義。

關(guān)鍵詞：準(zhǔn)政府組織 行政法 主體地位

準(zhǔn)政府組織是近些年來(lái)我國(guó)行政法學(xué)界關(guān)注較多的一個(gè)內(nèi)容。準(zhǔn)政府組織處于各自特定領(lǐng)域之中的權(quán)力與行政權(quán)具有極大的相似性，因此加強(qiáng)對(duì)這些“準(zhǔn)政府組織”法律地位的研究對(duì)于保護(hù)公民權(quán)益具有重要的意義。

準(zhǔn)政府組織的概念及特點(diǎn)

準(zhǔn)政府組織一般指那些除了國(guó)家機(jī)關(guān)以外，能夠行使實(shí)質(zhì)意義上的行政行為的社會(huì)組織。即在國(guó)家機(jī)關(guān)以外，一切以公共利益為目的，能夠以自己的名義，通過具有法律約束力的具體措施，進(jìn)行公共事務(wù)管理或是提供公共服務(wù)，并且承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的社會(huì)組織。對(duì)于這些組織而言，由于它們服務(wù)于一定社會(huì)領(lǐng)域中的特殊的公共利益，因而享有對(duì)一定的公共事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力。

準(zhǔn)政府組織具有以下一些共同的特征：

非政府性。準(zhǔn)政府組織的首要特性當(dāng)然是“非政府性”，準(zhǔn)政府組織可以是社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位或者是企業(yè)組織，但是它不是國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成部分。

公共利益性。服務(wù)于某種特殊的社會(huì)公共利益是準(zhǔn)政府組織的另一特征，這使得它們可以與各種用以獲取私人利益的社會(huì)組織相區(qū)別。公共利益是一定范圍內(nèi)的社會(huì)成員所共同享有的利益，普遍的公共利益由全體社會(huì)成員共同享有，而一定地域或行業(yè)范圍內(nèi)的社會(huì)成員所共同享有的是特殊的公共利益。準(zhǔn)政府組織關(guān)心的重點(diǎn)在于特殊的公共利益。

從事一定的公務(wù)活動(dòng)，享有一定的公共管理與服務(wù)的權(quán)力。準(zhǔn)政府組織對(duì)于一定的公共事務(wù)具有進(jìn)行管理的權(quán)力，這是行政法之所以要關(guān)注其存在的重要原因。

我國(guó)準(zhǔn)政府組織的類型

（一）事業(yè)單位

所謂事業(yè)單位，是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。隨著我國(guó)行政體制改革的進(jìn)一步發(fā)展，事業(yè)單位完全從行政組織中分離是必然趨勢(shì)。我國(guó)學(xué)界有學(xué)者認(rèn)為分離后的事業(yè)單位可能轉(zhuǎn)換成企業(yè)單位或其他營(yíng)利性的組織，所以不能把事業(yè)單位歸于準(zhǔn)政府組織的范疇。但筆者認(rèn)為，有些事業(yè)單位仍然承擔(dān)著一定的公共職能，如學(xué)校、醫(yī)院等，這些事業(yè)單位可以被稱為準(zhǔn)政府組織。

（二）部分社會(huì)團(tuán)體

所謂社會(huì)團(tuán)體，是指由公民自愿組成的，為實(shí)現(xiàn)公民的共同愿望，按照其章程開展活動(dòng)的非營(yíng)利性組織。這類組織可分為兩部分，一部分是組織比較松散，不具有一定的公共行政職能的組織，如同鄉(xiāng)會(huì)、校友會(huì)、詩(shī)社等；另一部分則是負(fù)有一定公共行政職能，具有嚴(yán)密的組織形態(tài)，如共青團(tuán)、工會(huì)、婦聯(lián)等。而包括在準(zhǔn)政府組織中的只有后一部分。

準(zhǔn)政府組織在行政法中的主體定位

準(zhǔn)政府組織是處于社會(huì)和政府之間的一個(gè)中介層面，它在二者之間起中介、橋梁的作用。一方面，準(zhǔn)政府組織作為行政主體，行使公共管理權(quán)力，對(duì)社會(huì)成員進(jìn)行公共管理。但須經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)或行政機(jī)關(guān)委托。另一方面，作為公共管理相對(duì)方從其接受登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)指導(dǎo)、日常管理和監(jiān)督檢查而言，其可以作為公共管理相對(duì)方，具有法人或其他組織的地位。本文主要就前者進(jìn)行分析。

一般來(lái)講，公共行政包括兩個(gè)方面，即政府行政和社會(huì)行政。從上述分析中，可以看出公共行政包括政府的公共行政和社會(huì)的公共行政。既然公共行政是行政法的調(diào)整對(duì)象，而在現(xiàn)代公共行政中社會(huì)公共行政又是必不可少的，那么作為社會(huì)公共行政主體的準(zhǔn)政府組織也必然屬于行政法的調(diào)整范疇，在行政法中處于主體地位，這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，在現(xiàn)階段，準(zhǔn)政府組織行使公共權(quán)力的范圍越來(lái)越廣泛，也越來(lái)越頻繁。如學(xué)校對(duì)學(xué)生的管理職能、行業(yè)組織對(duì)其社會(huì)成員的管理職能以及村民委員會(huì)對(duì)村民的管理職能等。其次，這些準(zhǔn)政府組織的管理行為會(huì)對(duì)其管理的社會(huì)成員的權(quán)利產(chǎn)生影響。最后，要確保準(zhǔn)政府組織的管理行為合法、公正，保障公民的合法權(quán)益不受準(zhǔn)政府組織管理行為的侵犯，必須要用法律予以規(guī)范和調(diào)整。

當(dāng)今社會(huì)，準(zhǔn)政府組織在政府與社會(huì)成員間的中介橋梁作用越來(lái)越明顯地得到體現(xiàn)。但是權(quán)力自身具有的易腐敗特性，要求我們必須對(duì)準(zhǔn)政府組織的公共管理權(quán)力進(jìn)行合理控制，因此明確準(zhǔn)政府組織在行政法中的主體定位對(duì)于規(guī)范準(zhǔn)政府組織行為具有重要意義。

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