關于政府投資實行代建制中財務管理的調查與思考

摘要:本文簡單介紹了政府投資項目實行代建制的歷史背景，論述了政府代建制項目財務管理的主要內容及作用，指出在政府投資實行代建制項目中財務管理的一些不足之處，并詳細闡述在以后政府投資實行代建制項目中財務管理的努力方向，為項目實施的管理者和財務工作者提供參考。

關鍵詞:政府投資;代建制項目;財務管理

近幾年，我國政府為了從源頭上防治長期困擾管理層的超規模、超標準、超概算現象，徹底解決投資項目中“建設、管理、使用”三位一體所產生的資金浪費和官僚腐敗，從制度上保證政府資金的安全性和有效性，先后在全國各地推行政府投資代建制，收到了一定的效果。而代建項目的財務管理作為代建項目投資控制的重要環節，發揮了其應有的作用，充分保障了代建項目控制投資功能的實現。

一、政府投資代建制產生的歷史背景

政府投資代建制，是指政府主管部門對政府投資的基本建設項目，按照使用單位提出的建設項目功能要求，通過公開招標選定專業的工程建設單位，并委托其進行項目可行性研究、環境評估、規劃設計、項目報審以及項目施工的招投標和材料設備采購等，項目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。2004年，國務院頒布的《關于投資體制改革的決定》中提出，對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”，即通過招標等方式，選擇專業化的工程管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交使用單位，這樣，“代建制”才在我國逐步推行。

二、代建制財務管理的主要內容

1.會計核算管理

主要任務是依據代建項目的實際發生財政支付，通過歸集項目財政資金在審批支付過程中的審批依據、發票、單據等原始憑證，編制項目的基建會計報表，實現準確核算項目建設成本、費用等要素，如實反映和監督財政預算資金的使用情況及結果。

2.劃撥工程款項

政府投資的代建項目所涉及的審批部門較多、手續繁雜，所以，在財務管理中要科學安排好項目的請款審批流程，使涉及付款的審批和流程暢順，并能夠根據不同的項目特點進行及時調整，確保項目工程款項的支付審批流程滿足工程進度要求。

3.控制合同支付

審核工程服務類合同是否達到付款條件，是否按合同要求提交履約保函或保證金，是否提供了與請款金額相同的合法發票，收款人、收款賬號等要素是否與服務合同約定的一致等。審核工程施工、機電安裝類合同中申請款金額是否與監理單位審核認可的工作量一致，工程節點是否按工期的要求達到，履約保函或保證金是否已按合同要求提交，是否提供了與請款金額相同的合法發票，收款人、收款賬號等要素是否與合同約定的一致等。

4.嚴格管理設計變更和合同變更

按照財政支付的相關規定，單項工程合同變更超過10%的，需要經過財政評審后確認具體金額后才能撥付，因此，對于單項工程的變更或累計發生的變更，達到或超過單項工程合同金額10%的，需要謹慎處理。即使技術部門確認了該類變更，在財政資金支付上也不能立即支付，需協調相關單位組織送審材料，先對單項工程進行財政評審，避免因單項工程合同變更超過10%而引起的出現不能按時支付，在工程進度上產生矛盾。

5.管理保函和保證金

很多地方政府為了給代建部門加壓力、加責任，出臺非經營性項目代建管理辦法中規定，代建單位在簽訂合同前，要向代建項目管理部門提供銀行出具的不低于工程估算總投資10%的銀行履約保函。這就表明，代建單位要承擔很大的履約風險，因此把項目保函和保證金納入到規范管理的范圍，不僅是項目的財務管理需要，更是防范履約風險的需要。管理的內容主要包括確定需要提交保函和保證金的合同、保函的規范格式、保函的有效性和時效性、保函和保證金的具體管理流程、建立臺賬并定期清理等工作。

6.管理工程竣工財務決算

代建項目的工程竣工財務決算是正確核定代建項目固定資產價值，反映竣工項目建設成果的文件，辦理代建項目資產移交的依據。對這方面的財務管理主要包括編制財務決算的時效性、準確性和完整性，根據財政部《基本建設財務管理規定》的要求，建設單位應在項目竣工后3個月內，組織專門人員，及時完成竣工財務決算的編制工作，并做到數字準確，內容完整。

三、代建制財務管理的不足之處

1.“三超工程”現象難以控制

目前的政府投資項目建設缺乏投資和建設的各自規范主體。由于投資和建設的主體基本上合二為一，相應就缺少了投資約束機制，造成政府對項目建設過程也缺乏有效的外在管理和制約手段;而政府投資項目特別是公益性項目資金主要來源于政府財政性資金，資金是無償撥付和使用的。因此，政府投資項目往往會出現預算超概算、決算超預算、投資超計劃的“三超工程”現象，使本已十分緊張的政府財政資金更加“雪上加霜”。

2.建設成本和費用核算難以把握

項目建設實施過程中，設計變更和現場簽證難以避免，變更和簽證有其合理的因素，但“代建制”模式下不合理的變更和簽證費用往往呈現“低算”或“高估”的兩面性，以調節概(預)算額度內的建造成本或投資額。

3.傳統的會計科目難以滿足投資控制的需求

代建項目的基建設賬是根據《基本建設單位會計制度》的規定設置和使用會計科目，不得自行編造、更改會計科目，但可根據會計制度規定和業務管理的實際需要設置明細科目。以“待攤投資”科目為例，二級科目在制度上已經相應作了較明細的設定，但在實際工作中仍未能滿足投資控制的需求，未能找到歸集點的前期費用往往被歸集到“其他待攤投資”中。因此，在設置二級科目上，從投資控制的角度出發，最好是以項目概算和簽訂的合同為起點，以概算和簽訂的合同為依據進行設定。

四、對策及建議

1.進行投資預算動態管理

(1)可配合其他工程與預算部門，在項目實施的前期提前將相關投資控制指標進行層層分解，將總投資控制在概算以內。

(2)在項目實施過程中可方便明晰地根據進度與項目的概算進行對比，以確定項目的實際用款進度有否超概或接近超概算，實現項目投資的動態控制。

2.合理地設置會計科目

(1)支出核算時，增設“預付政府采購資金”科目，用于核算按政府采購合同預付的政府采購款項。

(2)待攤投資(其他待攤投資)不應作為大雜燴，將其他項目中不明確內容均列入其中，應在其他待攤投資項下設置明細核算(如市政配套設施費、停緩建維護費等)，用于清楚完整的核算工程費用。

3.高度關注設計變更與合同變更

要防止工程單位通過變更加大工作量，也防止引起工程支付糾紛。可根據變更金額設置設計變更與合同變更的三級審批制度，即變更不超過簽訂合同金額1%的變更申請由項目現場項目經理審批;超過1%不足3%的變更由代建單位審批;超過金額3%的變更由政府代建管理部門、委托單位和代建單位共同審批確認，以確保設計變更和合同變更不構成對項目概算的影響。

4.制訂項目前期費用及建設單位管理費使用的資金使用計劃

項目的前期費用及建設單位管理費是建設單位為推進項目前期工作而發生的專項費用，由于該筆資金一般由財政先行劃撥給代建單位，以便于其在項目前期開展工作。作為代建單位應就該項費用制訂好資金使用計劃，一方面可以防止該項費用被挪用或擠占，另一方面可以根據計劃用款，確保該項費用不會發生超支。

5.定期與財政部門、委托單位核對相關資金臺賬

由于項目進度支付審批的時間較長，財政資金從代建單位申請撥付后，相關的銀行單據根據國庫支付的有關規定，還要轉給委托單位后，委托單位再確認，整個流程由支付的提出到相關票據憑證的最終歸集，需要近一個月的時間，有時候經常出現跨月現象，而如果在流程中發生退票、資料退回、批準撥付的金額少于申請金額等情況時，財務管理的工作到位會相應滯后。因此，每月初與財政部門和委托部門的賬目核對非常關鍵，可以及時發現在支付流程和財政資金撥付流程中的問題，及時處理。

6.嚴格執行項目的財政資金落實與項目用款進度的時間安排

政府投資項目由于牽涉到財政資金，年度的財政投資均要經過省、市的人大會議確定后才能劃撥，如果在資金的安排與項目支付進度的配比不處理好，會涉及到項目正常的進度款無法按合同或工程實際進度的需求落實，輕則拖延進度、延誤工期，需施工單位或其他參建單位墊付資金，嚴重的甚至會導致工人上訪、影響社會穩定等問題。因此，對項目進度款支付的計劃要考慮到這類資金來源落實的問題，避免對工程進度產生不必要的影響。

參考文獻:

[1]尹貽林 閻孝硯:《政府投資項目代建制理論與實務》天津大學出版社，2006.

[2]石 明:《項目管理實務》東北大學出版社，2004.

[3]尹貽林 閻孝硯:《政府投資項目管理方式改革研究》南開大學出版社，2002.