企業型政府理論對我國行政改革啟示

【摘要】 企業型政府作為一種新的政府改革理念和模式，是當代西方政府再造的核心理念和實踐的主導方向之一。它是隨著西方新公共管理運動的興起和管理主義的發展而提出的，是運用創新策略、有效運用資源、實現高績效的政府。從現實來看，西方國家的政府再造取得了一定的成效，而且我們的政府本身具備創建企業型政府模式的條件。因此企業型政府所倡導的理念，對我國行政改革有著重要啟示。

【關鍵詞】 我國；企業型政府；行政改革

一、企業型政府簡述

（一）企業型政府理論的產生背景

自20世紀80年代以來，隨著科學技術的迅速發展、信息通信的快速傳播，使得大量多元需求不斷增加，政府運作也面臨職能重疊、人員冗余、機構龐大、財政開支緊張、行政效率低下等許多問題。為適應全球化浪潮，世界各國紛紛掀起大規模的“政府改革”或“政府再造”運動，試圖治療政府的各種弊病，解決復雜的國內問題。與80年代以前的改革不同， 這次改革以“企業型政府”理論為主導，主張通過效法企業來改造傳統的官僚體系，將企業經營過程中重視成本收益、顧客滿意等策略運用到政府管理之中，使政府運作更有效率，成為一個“具有企業精神的政府”。由此，關于企業型政府的研究應運而生。

1993年，美國通過了《政府績效暨成果法案》，推動改府革新，以期建立一個“做得更好，花費更少的政府”。90年代末，英國提出“減少書面作業”、“民眾服務優先”計劃；加拿大發表了“政府服務改革白皮書”；法國提出了“行政現代化政策”；德國提出了“新領航行政模式”；新加坡、香港特區政府也加入了行政管理改革行列。雖然世界各國和地區改革的口號不同，但其核心內容都是倡導政府向企業學習，在政府領域內注入企業精神，通過引進市場競爭機制和管理策略，促使行政組織徹底轉型，以期能夠大幅度提高政府部門的效率、革新能力、應變能力以及治理能力。我國從上世紀末開始了對此的理論研究。

（二）企業型政府的概念和特征

“企業型政府”作為一個最早較為完整的概念，由美國學者奧斯本和蓋布勒于20世紀90年代在《改革政府：企業精神如何改革著公營部門》一書中提出，其主旨是運用企業家精神對政府的傳統運作體制進行改造，以克服嚴重的官僚主義傾向。張成福認為，企業型政府是一種旨在運用企業管理精髓來對政府進行重新塑造的政府管理理念。所謂企業型政府，指的是政府部門由一群富有“企業家精神”的公共管理者組成，他們能夠運用各種創新的策略，使原本僵化的官僚體制恢復活力，并有效運用資源提高政府的效率。簡言之，凡是能夠運用創新策略，有效運用資源，實現高績效的政府即為企業型政府。企業型政府并不是要將政府變為企業，像企業那樣運作，而是認為政府必須在市場導向的觀念下，引進競爭機制，運用創新策略。

企業型政府有以下幾個重要特征：

（1）重視成本效益關系。企業型政府改變過去只關心投入而不關心產出的做法，強調政策、規劃、項目的成本效益關系，要求以最小的投入，獲取最大的效益。

（2）強調顧客導向。政府的公共服務的提供應有強烈的當事人取向，施政目標應以公民的需求為考慮，視顧客為關懷的對象，強調對顧客負責，并以顧客滿意為衡量公共服務的標準。

（3）強調市場機制，重視選擇和競爭。主張通過市場機制的發揮，提供公共服務；使民間機構與政府共同生產，提供多種選擇機會。

（4）授予權能。企業型政府主張給予公共管理者以行政自由裁量權來完成計劃，由于創新的政策與管理，必須使公共管理者充分了解其工作目標，這意味著裁量權的擴大，同時也包含著支持與容忍錯誤。

（5）創新與改革。創新乃企業型政府的主要特征。企業型政府要求解除規則枷鎖，打破結構慣性，活化官員思維，主張公共企業家運用各種創新策略達到管理的目標。

二、我國采用企業型政府理論作為改革指導的有利條件

(一)國際國內環境的大體穩定

企業想提高生產效率，不僅要靠科學的生產和管理制度約束，還需要有效的執行才能達成目標。有效的執行需要企業所有員工的共同努力，而一個同心協力的和諧環境和氛圍是所有員工共同努力的保證。同樣，只有具備和諧的社會環境，企業型政府理論的設想也才能得到良好的實現。“不結盟”政策、“永遠不稱霸”的鄭重承諾，以及堅持獨立自主的和平外交政策的實施，為日新月異發展的我國贏得了和平的國際環境，提供了外部保障；而且國內加快經濟建設發展步伐，保持健康、穩定發展的趨勢以及構建和諧社會的大局面又為企業型政府理論在我國的應用提供了良好的國內環境。

（二）良好的經濟基礎支持

同社會環境條件一樣，任何一次政府改革，任何一種新型政府模式的建立都需要強大的經濟支持。改革開放以來，我國的經濟建設取得了舉世矚目的成就，并在國際經濟領域中發揮著舉足輕重的作用。經濟一直保持著穩定、健康、高速的發展。這些建設成果為企業型政府模式在我國的建立提供了良好的經濟基礎。

（三）西方國家的政府再造運動可供借鑒

隨著全球化進程加快、信息技術普及、政府權威下降、企業再造經驗傳播等等，舊的的政府管理模式已經不能適應社會的發展，因此政府開始有了改革發展的緊迫感。而政府職能擴張和規模膨脹所導致的財政、管理和信任危機，則成為推進行政改革的直接動因。企業型政府理論是時代發展的必然產物，很快受到很多西方國家的青睞。雖然我國的發展情況與西方國家的發展情況不同，但是西方一些國家采用企業型政府模式后，特別是在解決政府行政效率低下導致的嚴重阻礙國家經濟建設和發展的問題方面，取得了前所未有的成效，這是有目共睹的。因此我國可以借鑒西方企業型政府模式的成功經驗。

（四）企業型政府模式有利于解決我國行政改革的突出問題

我國行政實踐問題主要表現在以下兩個方面，而且企業型政府模式能最有效地解決這兩個方面的問題。

第一，權力過分集中，政府職能配置不合理。中國傳統行政管理弊病的根源就在于此。行政權過分集中于各級黨委，而企業、非營利組織及公民的權力又過分集中于政府。這種角色定位導致了政府職能配置的不合理。政府既掌舵又劃槳，承擔著社會的無限責任，使企業、社會、公民的積極性、創造性受到壓抑。而企業型政府強調更多授權給地方政府，做到因地制宜；主張給公共管理者充分的自由裁量權來完成任務，充分調動管理者和公民參與的積極性。并賦予第三部門更多的職能，給其更寬廣的發展空間。

第二，政府部門成本意識淡薄，行政效率低下。政府組織常處于壟斷或近乎壟斷的地位，很少面對來自競爭者的壓力；它們大多以內部為中心，更多注重預算、官僚等級和人事標準，而不是如何改善結果。而企業型政府模式主張政府通過成本核算來控制鋪張浪費，通過明確分工、落實責任來提高工作效率；通過績效評估來進行事后督察，盡可能地以最小的成本取得最大的成果；通過建立以功績制為原則的績效工資制度，對公共機構和工作人員進行量化測評，評價的根本標準是工作業績，不同績效給予不同報酬。這樣可以激發行政人員的動力和競爭意識，從而提高工作效率和工作質量。

1.轉變政府職能，增強為人民服務的觀念

在傳統體制下，政府更多地被視為設定職能、授予權威和正式結構的結合體，而不是一個服務體。在管理上，也更強調計劃與控制功能，視組織成員和民眾為管理的對象，而忽視了為他們服務的功能。企業型政府是在市場經濟條件下，將現代企業重視成本、品質、服務、形象的管理理念引入政府，把民眾當作政府的“顧客”。所謂的“顧客導向”，從我國現實角度出發，可以理解為“全心全意為人民服務”。企業型政府提出，把廣大民眾的滿意度作為衡量公共服務質量的唯一標準。通過引入市場競爭機制進入政府服務領域。充分發揮市場機制配置資源的作用，引導民間機構參與公共產品和公共服務的生產，為民眾提供多種選擇機會。樹立公共部門的顧客意識，能夠促使公共管理者提高服務質量，增強公共服務對公共需求的回應，有利于實現政府職能的轉變。

2.降低政府耗能，提高行政效率

借鑒企業的管理方法，可以使公共管理者注重成本效益分析，有效利用資源，提高行政效率，減少政府耗能。可從以下兩方面入手：

(1)精簡政府機構

私營部門根據專業化而分工，上下級之間以責任來劃定權限。在政府管理中，道理也是一樣。傳統的政府機構是一個典型的機械式組織。它強調明確的、相對孤立的職能和部門分工；組織權力結構集中，上下級之間等級森嚴；決策權集中于高層，縱向溝通和協調，下級對上級負責，忽視民眾意見；機構缺乏彈性，無法適應環境變化。上下級政府之間和政府各部門之間權責如果劃分不清，就會出現互相扯皮的現象，給尋租、腐敗以可乘之機。企業型政府理論要求政府部門做到：a.上下級之間有明確的、有法可依的職責分工；b.職責相近、地位類似的部門之間存在職責的分工協調；c.個人與個別行政職位之間的掛鉤。同時，在實際中不斷地檢查、督促和調整政府機構的運行。要重新界定政府職能，調整政府機構設置，按照扁平化、網絡化的管理要求，能夠通過市場機制解決的事要還權于民，職能交叉的部門要進行撤并。

(2)提高公務員素質

以往公務員的工作目標是職位升遷，把主要注意力都放在滿足領導需求上。而企業型政府要求公務員有明確的工作目標，以最少的資源投入而得出最優的成果。具體做法可以是：a.將現代人力資源管理引人公共管理部門，通過工作分析、職業生涯設計，制定培訓計劃和建立績效考核體系，進一步明確管理目標、任務和內容，促進政府組織和成員的自我調整，提高政府工作效率。b.針對個人的能力、愿望和崗位的需要，通過在職培訓提高公務員的履職能力，通過建立競爭機制激發干部的事業心和責任感。c.采取定期考核制和淘汰制，健全國家公務員制度，大膽引進“公開、平等、競爭、擇優”的機制，解決干部“能上不能下”現象，完善干部選任制度，建設高素質的專業化行政管理干部隊伍。

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