關于我國地方政府債務風險形成原因的探究

【摘要】 受國際金融危機影響，巨額、高速增長的地方政府債務已嚴重威脅中國經濟的可持續(xù)發(fā)展，隨時可能引發(fā)全國性的財政危機和經濟危機。因此，研究地方政府債務風險問題是時事性和現實性的客觀要求。

【關鍵詞】 地方政府債務;風險;體制

地方政府債務即公債是指:由地方政府及其所屬職能單位舉債或擔保以及在特定條件下需要由政府償還的內外債務。地方政府債務風險從屬于財政風險范疇，從經濟學意義上講，風險是指由于未來的各種不確定性因素導致未來發(fā)生經濟損失的可能性。

地方政府債務風險是指:地方政府未來擁有的公共資源不足以履行其未來應承擔的支出責任和義務，以至于經濟、社會的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害。

一、地方政府債務風險的表現

我國地方政府債務風險具有獨特的區(qū)域性、復雜性、層級性、傳遞性的特征，主要表現在:

1.地方政府債務的總量風險?？偭匡L險過大可能導致無法完全支付到期債務的風險。我國地方政府債務主體比較分散，合法與不合法債務并存致使地方政府債務總量難以把握，統(tǒng)計相對復雜。通過隨機抽查個別省份債務情況，中國地方政府債務風險已不容樂觀，從總體來看，中西部地區(qū)的債務總量風險明顯大于東部地區(qū)。

2.地方政府債務的結構風險。地方政府的結構風險主要是指各類地方政府債務帶來的隱患。我國地方政府債務風險的層次主要體現在省、地(市)、縣、鄉(xiāng)(村)四級政府中，省一級風險相對較小，越往基層風險越高。表現為:外債償還壓力逐年增大;財政赤字與歷史掛賬不堪重負;地方政府擔保隱患巨大;縣鄉(xiāng)基層政府債務負擔沉重等，這些都會影響到地方財政的穩(wěn)固和平衡。

3.地方政府債務的效率風險。由于地方政府債務沒有規(guī)范的批準制度，存在較高的地方政府債務的效率風險，即債務資金的使用效率不高，可能使償債資金不能從債務資金投資項目中有效獲得的風險。

4.地方政府的外部性風險。當地方政府面臨嚴重的債務風險而自身財政資源又無法緩解時，就會發(fā)生風險轉嫁現象。包括債務風險從上級政府向下級政府轉移的縱向外部化;從下級政府向上級政府轉移的縱向外部化;在同級政府間轉移的橫向外部化以及政府與市場間轉移的外部化。從地方政府債務的傳遞性來看，下級政府的所有債務均構成上級政府的或有債務。

二、現階段我國地方政府債務風險的主要成因分析

(一)地方政府債務形成的經濟發(fā)展因素

首先，我國經濟發(fā)展正在進入加速工業(yè)化和城市化的階段，需要大量資金投入。經濟發(fā)展工業(yè)化是資本、技術積累和產業(yè)升級的過程，期間必然伴隨著大量的資本投入。投資建設地方城市基礎設施和在全國范圍內的交通、能源等基礎設施中除中央政府投資建設部分外的地方政府投資建設部分，也急需大量資金投入，形成了巨大的資金需求缺口。

其次，受2008年國際金融危機影響。一方面經濟增長下滑，企業(yè)虧損較多，加上實施結構性減稅，地方政府稅收收入大幅減少。地方政府為了支持地方經濟發(fā)展以其名義為地方企業(yè)貸款擔保數額也在增加;另一方面2008年11月，中央政府出臺4萬億經濟刺激計劃，地方政府相繼出臺投資計劃，總資金規(guī)模高達18萬億元，資金來源無處問津。

(二)地方政府債務風險形成的體制性因素

1.財政體制問題。1994年我國實行財政體制改革，中央與地方的財權進行初步劃分，建立了分稅制財政體制的基本框架，但在處理各級政府間財政關系方面，這一體制改革并不夠徹底，從而加劇了地方債務的擴張壓力。

政府間權力與支出責任劃分不明晰。一方面，由于中央的權力控制，一些本應由中央支出的項目按照一定比例轉嫁到了地方;另一方面，一些本應該由地方政府自籌資金解決的項目卻被中央政府越俎代庖，以政令形勢下達文件，并由地方政府自出資金，從而增加了債務規(guī)模和債務成本。由于分稅制，地方政府原有主題稅種上劃中央，地方主要財源只剩下地方稅，從而使地方財政收入難以滿足履行支出責任的需求。

根據2006年中國統(tǒng)計年鑒數據顯示:1992年～2005年間，除了個別年份地方財政收入增長較快外，地方財政收入總量占國家財政收入總量的比重在不斷下降，從71.9%降到了47.7%，并且形成了省級以下越往下級越“無稅可分”的局面。

2.投、融資體制的缺陷。近年來，我國雖然加快了投、融資體制的改革，但與市場經濟體制的要求相比還存在較大差距，主要表現在:

一是，目前我國還沒有形成真正意義上的多元化投資格局，地方政府投資范圍過寬，對于一些私人“市場投資行為”也包含著相當大的政府干預成分。政府的投資范圍不僅涵蓋公共產品領域，且也涵蓋了部分競爭性領域，一旦出現問題，各級政府將不得不承擔投、融資活動所帶來的風險和責任。

二是，政府投資缺乏整體規(guī)劃，普遍存在效率低下的工程投資項目，對投資收益得不到保證。當項目收益無法還款時，償債責任最終將轉嫁給地方政府。

三是，多部門融資，管理分散，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責任主體不明確。

3.國有企業(yè)管理體制問題。國企改革的目標是建立政企分開的企業(yè)管理模式，就地方政府和企業(yè)的關系而言，地方政府的利益與地方國有企業(yè)的利益基本一致。地方政府稅收收入的大部分來又自于地方中、小企業(yè)，為了支持地方經濟的發(fā)展，取得更好的收益，企業(yè)成為了地方政府形成債務的又一重要因素。

主要表現在:(1)地方政府作為國有企業(yè)的投資者，必須承擔國有企業(yè)的虧損。而企業(yè)風險全由國家承擔必然造成國有企業(yè)效率下降、風險責任不明晰、虧損嚴重;(2)國有企業(yè)專制或破產，大批下崗工人生活補助等都由政府承擔，重地方政府負擔。

(三)地方財政債務風險形成的債務管理因素

當前，我國地方政府債務管理嚴重滯后于地方政府債務發(fā)展的需要，風險意識淡薄、風險責任不清，以及債務管理中的種種漏洞也成為地方政府債務風險形成的重要因素。

1.債務管理機構不健全，管理基礎薄弱。盡管地方財政部門在制度上被明確授予全面管理政府債務的職能，事實上地方財政部門只對部分直接由財政部門償還的債務進行管理(如專項借款、財政周轉金等)，對間接的由地方政府提供擔保的企業(yè)舉債或項目融資沒有明確的進行監(jiān)督管理，地政府缺乏一個統(tǒng)一的組織機構來全面管理地方政府債務。

地方政府管理基礎薄弱，對政府債務的統(tǒng)計、核算、計量體系尚未建立，沒有一套對債務風險進行確認、量化、評估、報告和信息披露的制度。決策層對于債務的整體情況很難準確把握，從而增大了地方政府防范債務風險的難度。

2.審查程序不嚴謹，管理手段單一。由于沒有明確的法律規(guī)范，各級地方政府的舉債決策權在發(fā)改委，有的分散在各主管部門，有的則由舉債單位自行掌控，使舉債的決策權多體現行政長官的意志，沒有充分分析舉債人是否有償債能力和財政承受能力等因素，缺乏科學民主的決策程序和舉債審批程序，從而使不規(guī)則舉債行為大量存在。

目前，從中央到地方主要采用行政手段使各級地方政府償債，這種單一的管理手段存在著嚴重弊端，部分地方領導干部為偽造償債功績，“拆東墻補西墻”，使地方的債務規(guī)模出現反彈，地方債務風險進一步加劇。地方審計部門對地方債務的審計范圍和力度有限，審計結果不予公開，地方政府債務風險無法得到及時、有效的控制。

3.風險意識淡薄，償債制度不健全。地方政府對債務風險的意識淡薄，借債和擔保的門檻較低，債務能不能還、如何償還無人問津。不少地方政府還存在“能拖就拖”的賴賬思想，使得拖欠債務也成為地方債務存量的重要組成部分。甚至有人提出效仿國外，容許地方政府破產，考慮怎樣去償還，只考慮怎樣去躲避，這使得資金最終的提供者對政府失去信心。