國外開發性金融機構轉型的模式述評及啟示

摘要:本文首先將國外開發性金融機構的轉型模式歸納為三種:低政策下①的單一業務模式;低政策下的多元業務模式;無政策下②的多元業務模式。其次從信用建設和金融穩定的角度，對這些模式進行了比較分析。最后提出對國開行轉型的兩點啟示:一是轉型不能削弱政策性金融供給，德國的分離的、低政策下的多元業務模式值得國開行借鑒;二是轉制和轉型同樣重要，國開行在轉型中要重視產權制度改革和業務經營范圍等問題。

關鍵詞:開發性金融;轉型;模式

Abstract:Firstly，the transition modes of foreign development financial institutions aresummarized as three types， single business mode under low policy，multi-business mode under low policy，multi-business mode under no policy.Secondly，from the perspective of credit building and financial stability，these modes are compared. Finally，the paper puts forward two enlightenments about CDB transition.

Key Words: development finance，transition，modes

中圖分類號:F831文獻標識碼:A文章編號:1674-2265(2009)07-0010-04

一、引言

據國際貨幣基金組織的調查(賈瑛瑛， 2006)， 2003年在125個國家的120個政策性金融機構中，有1/3的機構虧損，1/3的機構不良貸款比例高于10%，政府對政策性銀行注資非常普遍，因而許多國家要求改革或取消政策性金融機構的呼聲也很高，近年來包括開發性金融機構在內的許多政策性銀行也在進行積極轉型。1994年我國建立了國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行三家政策性銀行，這三家銀行分別在“兩基一支”方面、出口信貸方面和糧食收購方面發揮了重要的信貸支持作用，但與國外政策性銀行一樣，也面臨著不良資產比例居高不下(如中國農業發展銀行)、與商業銀行競爭(如國家開發銀行)等問題，因此我國的政策性銀行也迫切需要轉型。關于我國政策性銀行轉型的問題，早在2006年國務院就提出“一行一策”的改革思路，首先從條件較為成熟的國家開發銀行(以下簡稱國開行)開始轉型。近年來國外一些開發性金融機構轉型的實踐無疑對國開行有借鑒意義。本文在總結國外開發性金融機構轉型模式的基礎上，提出對國開行轉型的啟示。

二、國外開發性金融機構轉型的三種模式

本文按政策性和業務多元化程度兩大分類指標對國外開發性金融機構轉型的模式進行劃分。其中，政策性指標主要包括兩個方面:一是該金融機構是否承擔公共政策目標，政府對該金融機構政策業務有何具體要求，該金融機構對政策的執行力度;二是該金融機構與政府之間的關系，主要指政策性資本金和出資比率、政府對銀行組織的控制力度。業務多元化程度指標包括業務領域、產品和服務、非長期貸款的比率、非利息收入的比率。

根據以上分類指標，國外開發性金融機構的轉型可以分為三種模式:低政策下的單一業務模式;低政策下的多元業務模式;無政策下的多元業務模式。

(一)低政策下的單一業務模式

在這種模式下，該金融機構一般承擔一些公共政策目標。為保證該公共政策目標的實現，政府或者對該金融機構控股甚至保持國有獨資，或者對該金融機構提供顯性或隱性擔保。同時該金融機構的業務相對比較單一。

該種模式中最具代表性的是美國的聯邦國民抵押協會(房利美)和聯邦住房貸款抵押公司(房地美)。房利美和房地美是以房貸證券化為主業的兩家特殊金融機構，分別成立于1938年和1970年，其主要業務是在美國住房抵押貸款二級市場收購貸款，并通過向投資者發行機構債券或證券化的抵押貸款債券，以較低成本集資，賺取利差。這兩家機構成立之初曾經由美國政府擁有，后來逐步改制為股份制公司，但仍然承擔著重要的“公共政策目標”，即“兩房”不僅承擔著美國政府“居者有其屋”的政策目標，并負有“在任何經濟情況下為美國住房金融體系提供穩定性、流動性和支付能力”的特殊責任。與該政策目標相適應，民營化后的“兩房”享有實際的國家信用，擁有與國家主權信用相同的最高信用等級AAA/Aaa，“兩房”發行的證券被定位為美國政府機構證券，兩家公司均享有多重監管和稅收優惠。他們發行的標準抵押貸款證券被視為零風險權重，各類金融機構可以不受限制地購買和持有，同時還可以以這些抵押證券為擔保，獲得美聯儲或聯邦住宅貸款銀行的貸款。因為“兩房”與政府有著千絲萬縷的聯系，受美國政府支持，因此被稱為“政府授權企業”(Government Sponsored Enterprises，簡稱GSE)。

(二)低政策下的多元業務模式

與第一種模式相比，該模式下的金融機構不僅承擔一定的公共政策目標，而且其業務經營范圍大大擴展，為多元化經營模式。在承擔公共政策目標和從事政策性業務方面又主要有韓國產業銀行(KDB)的混合經營模式和德國復興信貸銀行(KFW)的分離模式。

1. KDB的混合經營模式。韓國產業銀行對政策性業務和市場業務混合經營，只是成立不同的業務部門進行經營，并分開核算。但是其享受的國家信用以及由此派生的低成本融資使得其在市場業務中與其他商業銀行相比更有優勢，破壞了市場競爭機制。在立足于政策性服務領域的基礎上，KDB積極開展項目融資、企業并購、債務重組、承銷債券和風險投資等業務，并把未來目標定位為世界領先的投資銀行。

2. KFW的分離模式。德國復興信貸銀行將與商業銀行產生競爭的出口信貸和項目融資業務獨立出來成立子公司IPEx—Bank，2004年l月—2007年12月31日期間，該子公司作為行中行經營，進行獨立試運作。2008年1月1日，成立法律上獨立的由KFW全資擁有的子公司，該公司不再享受國家優惠待遇，而是作為商業銀行進行運作。該分離模式使KFW不至處于利用國家優惠政策與商業銀行進行競爭的尷尬境地，而且其經過較長時間建立并有一定競爭優勢的市場業務又能得到保留。而母公司KFW作為純粹的政策性銀行，充分利用優惠政策和國家信用，并通過市場規律進行運作，既達到了促進德國經濟發展和德國與發展中國家和轉型國家合作的政策性目標，又保持了優異的經營業績。

(三)無政策下的多元業務模式

在該模式下，開發性金融機構整體轉變成為市場化運作的商業銀行，不再承擔政府指令性信貸，完全按市場規則開展多元化業務，如新加坡星展銀行(DBS)和正在改革中的日本政策投資銀行(DBJ)。

星展銀行有限公司成立于1968年，當時為一家發展融資機構，主要提供一些長期的融資貸款和擔保來幫助新加坡經濟的發展。隨著DBS業務經營能力的日益增強和新加坡政策性業務逐步萎縮，DBS已實現了全部的商業化。目前，星展銀行提供一套完善的個人及企業銀行和財務金融服務，活躍于企業、零售和投資銀行領域，是新加坡中長期融資的主要來源，它積極從事包括貿易融資和流動資金融資在內的短期銀行信貸服務，還提供投資銀行服務、投資組合管理服務和托管服務。它完全不享有國家信用，也不享受政府的其它財政補貼或任何形式的特別支持，也無政策性業務。它與其它商業性金融機構一樣依照新加坡《銀行法》行事，其資金來源也主要依靠吸收存款，其經營目標是實現股東權益最大化，其決策機構是由股東選出的董事會。

日本政策投資銀行由日本開發銀行(1951年設立)和北海道東北開發公庫(1956年設立)于1999年10月1日合并而成。根據2006年5月頒布的《行政改革推進法》，該行被確定朝民營化和業務多元化方向發展，2007年6月《株式會社日本政策投資銀行法》在國會獲得通過。這樣，根據該法DBJ于2008年10月轉為株式會社(特殊公司)，在5—7年的過渡期后徹底民營化。

三、三種模式的比較:基于信用體系建設和金融穩定的視角

(一)信息不對稱與政策性金融

在融資活動中，借貸雙方需要了解彼此的信用情況以消除信息不對稱。假如雙方擁有的信息不對等，將會導致逆向選擇和道德風險，助長投機行為，出現欺詐、內幕交易等現象，最終導致金融市場上出現“信貸配給”現象。但是在市場經濟中，僅僅靠“看不見的手”是無法消除信息不對稱現象的，尤其是在中長期融資市場上。政府作為信息生產能力最強的機構，從事政策性金融活動就充分利用了政府的信息壟斷地位，不僅有利于充分利用所掌握的信息，作出準確決策，更重要的是產生了“信息溢出效應”，提高全社會的資源配置效率，降低信息處理成本，提高投融資的效率。

無論是發達國家還是發展中國家，都存在市場信用缺失現象，而在發展中國家市場信用缺失更為嚴重，所以在發達國家和發展中國家都存在著對政策性金融活動的需求。近年來，國際上政策性金融需求之所以大幅下降，其中一個重要的原因是由于信息技術的發展，大大降低了了解信用的成本和信息不對稱的程度。但是，市場信用缺失這種現象還將長期存在，尤其是發生經濟危機時，大家普遍信心不足，信用缺乏，商業性金融機構惜貸導致信貸收縮嚴重，在此情況下，政策性金融對宏觀經濟穩定尤為重要。

正是因為長期存在著對政策性金融的需求，美國、德國、韓國的開發性金融機構在轉型后仍然承擔一定的公共政策性目標或保留一定的政策性業務，日本政策投資銀行在完全轉型后雖然不承擔政策性金融業務，但日本將國際協力銀行的一部分與國民生活金融公庫、中小企業金融公庫和農林漁業金融公庫統一合并為政策性金融機構，由新的政策性金融機構承擔DBJ的政策性金融業務。新加坡是個城市共和國，在現代化基本完成之后，對政策性業務的需求基本萎縮，因此星展銀行轉型的模式在國際上不具有普遍性。

(二)金融穩定與開發性金融機構轉型

1. 金融穩定與開發性金融機構轉型的必要性。開發性金融機構轉型部分緣由本身政策性業務的萎縮，但更多的是基于金融穩定的需要。

政策性金融是為了解決市場失靈而產生的，但政策性金融與政府過度密切的關系往往又導致政府失靈，尤其是市場失靈和政府失靈現象的同時存在，導致開發性金融機構的不良資產不斷增加，影響金融穩定。這種狀況在M.A.Tas1im(1995)對孟加拉國的案例分析中得到了印證。他指出，在二十世紀70年代末和80年代，孟加拉國開發性金融機構的貸款違約問題已經相當嚴重。大量的債務人取得了不是用于投資于企業而僅僅是為了違約而不擬償還的數額巨大的貸款。正是由于該國有大量的這類具有可靠的政治“后臺”的(不合格的)“企業家”，竟出現了這樣一種司空見慣的現象:即許多違約并不是由于企業經營上遇到不幸的結果，而是債務人精心策劃，以便僅用很少的投資努力便可以從銀行那里拿到大量貸款。由于這些原因，該國政策性金融的運行就顯得困難重重。在菲律賓，該國最大的開發性金融機構菲律賓開發銀行正是由于經營不善，積累了大量的不良貸款，給整個國家金融體系造成不小的沖擊。因此從維護金融穩定出發，需要開發性金融機構進行轉型。

2. 開發性金融機構轉型模式與金融穩定。近年來，一些國家開始探索在保證政策性金融供給的情況下，開發性金融機構如何進一步轉型，以同時解決市場失靈和政府失靈。

日本采取的是一方面收縮政策性業務規模，另一方面整合原有政策性金融體系，將日本政策投資銀行逐步民營化，由合并成立的政策性金融機構承擔政策性業務。該模式的問題是對于保留的政策性金融機構，如何在管理和運營及提高其功能和效率方面制定相應的制度，消除原來政策性金融機構所存在的痼疾。

在明確開發性金融機構在轉型后還需要承擔一定的公共政策目標和政策性業務的基礎上，美國和德國、韓國對政策性金融機構采取了不同的做法，可以歸納為基于產權觀的轉型模式和基于“超產權觀”的轉型模式。

(1)美國的基于產權觀的轉型模式。支持這種模式的觀點認為，不合理的產權結構尤其是國有產權的存在是導致政策性金融機構效率低下、陷入困境的罪魁禍首。國有制有著根本的內在不平衡性，即“公共行動利益分配的集中性和其費用分配的分散性”，這就使得國有機構容易有利于特權階層，也易引起“預算軟約束”問題(科爾奈， 1986)。要提高政策性金融機構的效率，治本之計就在于改變其產權結構，將其私有化，在此基礎之上建立起一整套有效的治理機制。而對于政府需要向社會提供的政策性金融業務，則由政府委托給該機構來承擔，與此同時，政府通過各種方式予以適當的補貼，以此彌補其因承擔政策性業務而需新增的各種成本?；谠摲N觀點，美國政府在二十世紀70年代以后，對具有政策性金融機構性質的“兩房”推進了市場化改革，實現民營化。

(2)基于“超產權觀”的轉型模式。支持這種模式的觀點認為，將傳統的政策性金融機構改組為所謂的“綜合性開發金融機構”才是正確的選擇(張濤，2005)。綜合性開發金融機構的實質就是利用市場化手段，按照商業性金融規律運作，在機構自身可持續發展的基礎上，為實現國家政策和戰略導向服務。它與傳統的政策性金融機構的區別在于:它更強調自主經營，自擔風險，市場化運作，既彌補“市場失靈”的缺陷，又開展商業性盈利活動以避免“政府失靈”，使銀行實現商業上可持續發展。當然，在綜合性開發金融機構內部必須設置用以實現政策性業務和商業業務制度性分離的“防火墻”。韓國產業銀行(KDB)和德國復興信貸銀行(KFW)就是基于該種觀點仍然保持國有化，同時采用分離模式和混合經營模式以實現政策性業務和商業業務的制度性分離。

(3)兩種模式對金融穩定的影響。長期以來，基于軟預算約束等理論，許多學者認為國有化是導致政策性金融機構產生不良資產和影響金融體系穩定的溫床，因此主張將政策性金融機構民營化。但是，民營化后的金融機構假如繼續承擔公共政策目標并且制度安排不合理可能會對金融體系穩定造成更大的威脅，次貸危機的爆發就說明了這一點。次貸危機爆發以來，“兩房”蒙受巨額損失，其市值從220億美元降至33億美元，其融資成本也不斷上升，一度瀕臨破產。美國12萬億美元的住房抵押貸款中，有42%來自這兩家機構，“兩房”持有或擔保的住房抵押貸款債券中約有1.5萬億美元為外國投資人所擁有。因此，“兩房”安危不僅關乎美國整個金融部門的安全，更直接影響全球金融市場的穩定。

相反，德國和韓國的開發性金融機構在這次金融危機中所受損失較小。但這種“超產權觀”模式也有一些問題。如信息不對稱始終存在，需要政府或監管部門完善相關制度或付出相當的管理監控成本，才能夠真正避免“防火墻”成為徒有其名的“擺設”，從而解決好不同賬戶間的混淆沖突問題。因此，本文認為在開發性金融機構轉型中，市場失靈和政府失靈的矛盾將始終存在，各國應根據本國經濟發展的長期需要以及政治、法律和文化因素選擇適合本國國情的開發性金融轉型模式。

四、對我國國開行轉型的啟示

2008年2月，國開行改革方案出臺，明確國開行從政策性金融機構轉型為商業銀行。國開行如何選擇轉型之路?本文認為國外開發性金融機構的轉型實踐對國開行轉型有以下兩點啟示:

一是轉型不能削弱政策性金融的供給。隨著國家財政能力的增強和信息技術的發展，政策性金融的需求會逐步減少，但無論是在發達國家還是發展中國家，政策性金融的需求還將長期存在，因此轉型不能削弱政策性金融的供給。我國還是一個發展中國家，城市化和工業化遠未完成，地區之間發展嚴重不平衡，農村基礎設施還很落后，中小企業融資困難，這些在一定程度上都需要開發性金融的支持。但滿足政策性金融需求的制度安排方式是多樣的，可以建立專門的政策性金融機構，也可以通過招投標、國家隱性擔保的方式讓商業性金融機構提供。在這方面，本文認為德國的分離模式應該對國開行轉型有較強的借鑒意義，即采取母子公司的形式，在國開行集團下成立不同子公司，分別從事商業性業務和政策性業務，之間設立“防火墻”，同時對從事政策性金融業務的子公司繼續提供一定的信用和資金支持。

二是轉制和轉型同樣重要。在開發性金融機構轉型中，無論采取何種轉型模式，筆者認為需要謹記的一點是:不僅要轉型，還需要轉制，在某種意義上，轉制比轉型更為重要。在轉制中，有兩個方面需要重點關注:一是產權制度改革;二是業務經營范圍的確定。我國國開行轉型中的產權制度如何改革?本文認為，假如明確國開行還繼續承擔一定公共政策目標的情況下，“兩房”的教訓告訴我們，采取完全的民營化并不合適;而新加坡淡馬錫集團(星展銀行的控股方)的成功經驗告訴我們，在設計合理的公司治理機制下，采取國有控股反而效果更好。在業務經營范圍方面，國開行是否應該實現多元化?在這次金融危機發生之前，多元化和混業經營成為金融業發展的潮流，但危機的爆發使包括花旗銀行、AIG在內的許多金融機構為盲目的多元化付出了沉重的代價。本文認為，國開行在轉型中應實現業務的多元化，因為只從事中長期融資業務會使國開行的風險過于集中，但應該借鑒星展銀行的經驗，充分發揮在中長期融資上的優勢，以此為核心向外拓展業務范圍。

注:

①指承擔一定的公共政策目標。

②指不承擔公共政策目標。

參考文獻:

[1]賈瑛瑛. 探索政策性銀行改革與轉型之路——“政策性銀行改革與轉型國際研討會”綜述[J] .中國金融，2006，(10)。

[2]張濤.政策性銀行要向綜合性開發金融機構轉型[N].金融時報，2005-08-08。

(責任編輯 代金奎)