誰為中國公益訴訟強筋健骨

缺乏法律的強有力支撐，公益訴訟只能是發育不全的軟骨病兒。

慈愛不是天上掉餡餅，善舉也并非唾手可得，當愛心遭到剝奪，當義舉陷入泥沼，需要通過法律來公斷是非、昭彰天理，這就是公益訴訟的價值和意義所在。

其實，慈善與公益訴訟猶如一枚硬幣的兩面，慈善需要通過公益訴訟彰顯和伸張，公益訴訟則給慈善以法律的溫情與維護。但時下的中國公益訴訟卻仍如呀呀學語的幼兒，蹣跚學步，踉踉蹌蹌。

一、公益行為呼喚公益訴訟

2009年3月15日，北京大學法學院婦女法律研究與服務中心發起成立的“公益律師網絡”暨“郭建梅公益律師團隊”組建在北京大學百年講堂舉行。

這個公益律師團隊的掌門人郭建梅稱，“公益律師網絡”旨在進一步推動國內公益律師隊伍的發展壯大，整合更多的法律援助和公益訴訟資源，推動中國公益法理論與實踐的開展，推動更多不同領域的弱勢群體權利狀況的改善。

郭建梅領導下的北京大學法學院婦女法律研究與服務中心成立于1995年，是一個致力于婦女法律援助與研究的公益性民間組織，通過辦理公益案件，調研、呼吁和倡導，立法建議等一系列方法和途徑，自下而上地推動法律的完善和改革，并推動中國公益訴訟制度的建立。

回望中國公益訴訟的起步，可以看到，伴隨著國家民主與法治的進步，在走向公民社會的過程中，越來越強烈的公民意識，催生了中國公益訴訟的萌芽，使中國公益訴訟在法律援助、消費維權、環境保護等各個領域蓬勃而生。

被冠以公益訴訟第一案的是著名的“一塊二官司”。

1996年元旦，福建省龍巖市法律工作者丘建東，在一個電話亭打長途電話，值班員沒有遵守節日期間電話費半價優惠的規定，多收了6角錢。丘認為電話局的行為屬商業欺詐，向當地法院提起訴訟，索要雙倍賠償1.2元。這就是有名的“一塊二官司”。

丘建東也由此被稱為“公益訴訟第一人”，后來他有意識地陸續打了多起他認為“很有意義的”公益訴訟。此后，以公益訴訟為名義的公益人士愈發多起來。

2001年春運，火車票價隨春運上浮，在人們眼里見慣不怪。偏河北律師喬占祥不服這個理兒，他認為漲價關乎廣大群眾利益，按規定應事先舉行價格聽證會。鐵路部門沒有履行聽證程序而漲價屬行政違法，于是向鐵道部申請復議，后又在北京提起訴訟。官司打了一年多，喬占祥敗訴。

此后情形卻發生改觀。第二年鐵道部召開了價格聽證會。火車票價又連漲了4年之后，2007年春運鐵道部宣布火車票不漲價。喬占祥自認“雖敗猶榮”。

郝勁松也是近年在公益訴訟方面十分活躍的人士。他屢次三番和鐵路餐車收費不開票的行為叫板，他還多次向國家部委遞交要求信息公開的申請，力圖推動國家政務信息公開透明。

由這些案件可以透視，所謂公益訴訟，是相對于保護個人利益的私益訴訟，有關的個人、社會團體或一定的國家機關為了保護社會公共利益，以自己的名義向法院提起訴訟。這些公益人士都著眼于公眾利益受侵害而提起訴訟，通過法律確立一種有益于社會公眾和社會利益的機制，推動社會公平與正義。

近來，公益訴訟的熱度有增無減，并且公益訴訟的類型和特點也在悄然發生變化。近期最熱門的一樁公益訴訟當數圓明園獸首回歸的跨國官司。

為阻止佳士得拍賣1860年英法聯軍自圓明園掠走、流失海外的鼠首和兔首銅像，今年1月，在律師劉洋的倡議和組織下，來自中國的67名律師組成公益訴訟團，在法國對這兩件中國文物的收藏者和佳士得拍賣行提出訴訟，追索國寶。雖然這起公益訴訟未達到預期結果，但劉洋及公益律師訴訟團卻得到了國人的嘉賞。人們對公益訴訟也越來越多地報以敬意與期待。

二、公益訴訟要邁多重門檻兒

近年來，就業遭受身高年齡歧視、上學受到不平等教育權、春運漲價、高速公路不高速等公益訴訟性質的案件日益增多，但由于法律程序的限制，目前很大一部分公益案件很難進入訴訟程序。

有法律界人士分析認為，目前中國公益訴訟面臨立法與司法雙重羈絆。

安徽省高級人民法院院長周溯認為，對于公益訴訟而言，法律自身的障礙主要有兩個：首先是法律對原告資格的限制，要求原告必須要與案件有直接的利害關系；其次是法律對行政審判權范圍的限制。目前法律將抽象行政行為、行政機關的人事處理行為等問題都排除在了司法審查的范圍之外，這使得很多公益案件很難進入訴訟程序或者獲得勝訴。

有關人士指出，在司法實踐中，人民法院審理公益訴訟案件既缺乏程序法的規定，也缺乏實體法的依據，故很難受理公益訴訟案件。

由于多重現實和法律障礙，實踐中，很多從事公益訴訟人士往往憑一腔熱情與良知從事公益訴訟，感覺舉步維艱。

也有法律界人士指出，應對公益訴訟進行法律界定，只有檢察院才應該為公眾利益提起公益訴訟。檢察機關為公眾利益所提起的訴訟被稱為公權公益訴訟。

檢察機關作為公益代表人提起的訴訟最早出現于1997年。河南省方城縣檢察院作為原告，起訴該縣工商局和市民湯某，訴稱工商局以遠低于市場的價格將本局的門面房賣給了湯某，造成國有資產流失，因而請求法院判決賣房協議無效。檢察院勝訴。

此后，一些類似的由檢察院出于公眾利益作為原告方提起公益訴訟的案件時有發生，但因立法和司法障礙，這類案件也一波三折。

2008年1月，被譽為“貴州環境公益訴訟第一案”當庭判決，原告“兩湖一庫”管理局勝訴，被告貴州天峰化工公司被判令停止廢礦渣對附近水源的侵害。

其實，我國現行法律規定并不排斥公益訴訟制度，公益訴訟在我國司法實踐中已經漸成規模，不僅案件逐漸增多，而且法院在審理公益訴訟案件的過程中也積累了不少的經驗。世界上許多國家目前都已經建立了公益訴訟制度，他們在立法和司法實踐中的許多做法可供我國在建立公益訴訟制度時參考和借鑒。

三、環境公益訴訟有望破冰前行

缺乏法律的強有力支撐，公益訴訟只能是發育不全的軟骨病兒。以至于現在一些公益訴訟更多成為一種表達、一種意愿、一種訴求，但同時，更多有識之士認為，中國公益訴訟不應僅止于此。

2009年全國兩會，雖然在國際金融危機陰影籠罩下，經濟政策及走向成為兩會主議題，但來自最高人民法院副院長、全國政協委員萬鄂湘的一份提案仍然吸引了眾多媒體的關注。

萬鄂湘這份分量不輕的提案大力呼吁“完善環境污染受害者受援機制，建立環境公益訴訟制度成當務之急”。

建立環境公益訴訟一直呼聲甚高，人們寄望我國公益訴訟制度從環境公益訴訟入手打破堅冰。

但目前環境公益訴訟一個最大障礙是，誰來代表污染受害者？以水污染為例，水是流動的，怎么能確定是喝了這個水得了病、受了害？《民事訴訟法》規定，明確的利益相關人才能提起訴訟。但是在環境案件中，受害人往往不明確，可能是河流沿岸的每一個人。那么，通過公益訴訟就能起到應有的作用。

“盡快建立我國環境公益訴訟制度勢在必行。”萬鄂湘副院長提出了具體的建議。他認為，我國在建立環境公益訴訟制度方面已經有了法律和政策基礎。

近年來，生態環境不斷惡化，公民的環境保護意識隨之提高，通過訴訟渠道討要環境知情權、懲治環境侵權行為的官司此起彼伏。雖然障礙重重，但一些法院在審理、裁判環境公益訴訟案件上進行了有益嘗試。

2003年4月22日，山東省德州市樂陵市人民檢察院針對污染環境的金鑫化工廠，提起環境民事公訴，請求法院判決被告停止侵害、排除妨礙、消除危險。同年5月9日，樂陵市人民法院作出判決，要求金鑫化工廠自行拆除污染設施、停止侵害、消除妨礙、消除危險。

2008年12月9日，廣州海事法院對廣州珠海區檢察院提起的廣東首例水資源污染公益訴訟案作出了一審判決。

“類似案例近年來在全國各地法院頻頻出現，人民法院已向社會敞開了環境保護公益訴訟之門。”萬鄂湘說。

萬鄂湘認為，建立公益訴訟制度對司法保護環境可以起到很大作用，而構建我國環境公益訴訟的當務之急是修改《環境保護法》，在實體法上確立“公眾環境權”，賦予一切單位和個人有權針對侵害“公眾環境權”的侵權人提起環境公益訴訟。

同時他建議在《民事訴訟法》、《行政訴訟法》中分別增加民事環境公益訴訟和行政環境公益訴訟的程序，并著重解決起訴主體、訴訟管轄等問題。

全國人大代表、曾任湖北省高級人民法院副院長的呂忠梅，現任湖北經濟學院院長，長期以來致力于推動建立環境公益訴訟制度。每年兩會她提交的議案都與建立環境公益訴訟有關。

作為一名法律人士，呂忠梅認為從立法層面推動中國公益訴訟前行是當務之急，她建議盡快將修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》提上立法議程，通過修改相關法律，明確賦予特定機關、相關的社會團體和個人提起環境公益訴訟的權利，公益訴訟費用由公共負擔，公益訟訴時效適當放寬。

法律界人士呼吁，為更全面地保護公共權利，無論是對刑事違法行為，還是對民事違法行為、行政違法行為，只要其損害國家利益和公共利益，就應當受到公益訴訟的司法審查，以擴大公益訴訟的可訴范圍。人們期待，法律為中國的公益訴訟強筋健骨。