調(diào)整我國農(nóng)村土地制度 促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展

摘要 本文從我國農(nóng)地制度變革的歷史沿革及演變趨勢出發(fā)，如實地提出了現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地制度存在的現(xiàn)狀及問題，最后針對以上問題探討了農(nóng)村土地制度改革的具體思路，謹以拋磚引玉。

關(guān)鍵詞 現(xiàn)階段 我國 農(nóng)村土地制度

中圖分類號:F320.3 文獻標識碼:A

改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)過了20世紀80年代前期的高速增長之后，20世紀80年代中期以來，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的速度和農(nóng)民收入的增長明顯減緩，農(nóng)業(yè)發(fā)展中存在的諸多問題日益凸現(xiàn)。實踐證明，依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展模式，解決不了中國農(nóng)業(yè)的根本問題。要想使中國農(nóng)業(yè)擺脫目前的困境，持續(xù)向前發(fā)展，必須要通過農(nóng)業(yè)自身的制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的增長與現(xiàn)代化的改造。然而，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的執(zhí)行過程中，一些深層次的矛盾日益暴露出來，有些問題亟待我們解決。

一、現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀及存在問題

我國農(nóng)村現(xiàn)行的土地制度，是20世紀80年代初形成的，到1983年底，確立了以集體所有制為前提的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制。這種制度規(guī)定土地所有權(quán)屬于國家，農(nóng)民享有土地的使用權(quán)。二十幾年來，這一土地制度推動著我國農(nóng)村不斷發(fā)展，但隨著我國現(xiàn)代化事業(yè)的全面發(fā)展，已經(jīng)不適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，存在的主要問題有:

(一)土地超小規(guī)模的平均化經(jīng)營阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟表現(xiàn)為一種超小型農(nóng)戶經(jīng)濟。這種超小型農(nóng)戶經(jīng)濟不利于耕作，影響了水利設(shè)施的建設(shè)和農(nóng)業(yè)機械化的使用，使科技推廣受到限制，固定資產(chǎn)利用率低，經(jīng)濟效益不明顯，與社會對提高土地使用效率的要求相差甚遠。

在傳統(tǒng)社會中，人口的規(guī)模與土地的負載力之間的低水平平衡，注定了它只能以“黎民不饑不寒”的溫飽局面為目標。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)有著本質(zhì)的不同，其中最主要的表現(xiàn)就是經(jīng)營的規(guī)模的不同。這是因為:首先，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是經(jīng)營者追求利潤最大化的農(nóng)業(yè)，這一目標在小規(guī)模或超小規(guī)模的以滿足自給性消費為目的的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)上是不可能實現(xiàn)的，而必須在較大的經(jīng)營規(guī)模上，農(nóng)民擺脫生產(chǎn)者的生存壓力，把利潤最大化作為自己追求目標的情況下才能實現(xiàn)。從我國的實際情況來看，從建國后的土地改革、農(nóng)業(yè)合作化運動到十一屆三中全會后實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，都是為了解決當(dāng)時“農(nóng)民的吃飯”問題而采取的權(quán)宜之計，這些措施在當(dāng)時對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展的確起了促進作用，但隨著整個經(jīng)濟的發(fā)展，它的弊端就會日益凸現(xiàn)出來。其次，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是高收入的農(nóng)業(yè)。縱觀世界發(fā)達國家，農(nóng)民都是比較富裕的階層，在歐洲，特別是北歐，農(nóng)民是富裕的象征，而這種高收入必須建立在較大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模之上。而目前這種土地的平均化和超小規(guī)模經(jīng)營方式，是建立在解決溫飽問題的基礎(chǔ)之上，農(nóng)民很難從土地上看到提高其收入的希望。其三，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是農(nóng)產(chǎn)品高商品率農(nóng)業(yè)。衡量一個國家農(nóng)業(yè)的發(fā)展水平，關(guān)鍵看它農(nóng)產(chǎn)品商品率的高低，而農(nóng)產(chǎn)品的商品率必然與較大的農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模相聯(lián)系。最后，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是高技術(shù)農(nóng)業(yè)。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主要是利用人力和畜力，而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是利用現(xiàn)代機械技術(shù)，現(xiàn)代生物化學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代管理技術(shù)武裝起來的農(nóng)業(yè)。特別是大型農(nóng)業(yè)機械的應(yīng)用必須有較大規(guī)模的作業(yè)空間，因而也需要較大的農(nóng)場規(guī)模。從發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗來看，無論是人地比例寬松的國家，如澳大利亞、美國和加拿大，還是人地比例緊張的國家或地區(qū)，如日本、韓國和我國的臺灣，它的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提高的過程，也是農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴大的過程。然而，我國現(xiàn)階段的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是一種超小規(guī)模的平均化零散的經(jīng)營方式，這種經(jīng)營方式不利于土地的耕作，影響了水利設(shè)施的建設(shè)和農(nóng)業(yè)機械化的使用，使科技推廣受到限制，固定資產(chǎn)利用率低，經(jīng)濟效益不明顯，與社會對提高土地使用效率的要求相距甚遠。

(二)土地資源緊缺與土地嚴重浪費的矛盾十分突出。

由于土地承包是在村民小組范圍來劃分土地的地理位置、數(shù)量和質(zhì)量的，所以受到很大的空間約束。土地資源的配置水平十分低下，加上土地的超小規(guī)模經(jīng)營，投入高，產(chǎn)出低，使得農(nóng)民粗放經(jīng)營和棄耕現(xiàn)象十分普遍。根據(jù)調(diào)查顯示，農(nóng)民棄耕、粗放經(jīng)營的因素來自許多方面，主要原因有舉家外出打工，逃避計劃生育，強壯勞力外出務(wù)工，還有缺乏資金、技術(shù)以及少數(shù)農(nóng)民以幫工為業(yè)放棄自己的承包地等。近年來的城市化建設(shè)和工業(yè)用地，新型住宅區(qū)的興建以及大學(xué)城的建設(shè)在繁榮經(jīng)濟的同時，也進一步加劇了我國的人地矛盾。

(三)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系紊亂，農(nóng)民的土地權(quán)益得不到切實有效保護。

我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》等重要法律都明確規(guī)定我國農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。但對“集體”的法律規(guī)定又很不確定，土地所有權(quán)的歸屬是模糊的。

(四)農(nóng)村土地使用制度與流轉(zhuǎn)制度市場化程度低。

市場對土地資源的配置未能起到基礎(chǔ)性作用，使農(nóng)民通過土地取得經(jīng)營性收人和財產(chǎn)性收人的機會大大下降。

(五)土地資源緊缺的同時，又有不少的土地被棄耕、薄耕。

根據(jù)四川一些地區(qū)的調(diào)查顯示，農(nóng)民棄耕、薄耕的主要原因有舉家外出打工，逃避計劃生育，強壯勞力外出務(wù)工，還有缺乏資金、技術(shù)以及少數(shù)懶農(nóng)或以幫工為業(yè)放棄自己的承包地。

二、農(nóng)村土地制度改革的具體思路

目前，我國廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化水平存在著巨大差異，這客觀上要求農(nóng)村在穩(wěn)定現(xiàn)有土地制度的前提下，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村土地制度改革的迫切性，針對現(xiàn)行土地制度的弊端，適當(dāng)進行局部土地制度的改革，以利于促進土地資源的合理流動和優(yōu)化配置。

(一)在廣大的經(jīng)濟欠發(fā)達和不發(fā)達以及貧窮落后地區(qū)，繼續(xù)穩(wěn)定和不斷完善土地承包經(jīng)營責(zé)任制。

現(xiàn)階段家庭承包經(jīng)營仍充滿著旺盛的生命力，應(yīng)該成為農(nóng)村土地經(jīng)營的主要和基本的形式，尤其是在我國中部內(nèi)陸欠發(fā)達和西部不發(fā)達地區(qū)，更應(yīng)該穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營責(zé)任制。但鑒于其內(nèi)在缺陷，也需要在實踐中不斷完善和發(fā)展，使家庭經(jīng)營適應(yīng)市場化和現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢，關(guān)鍵是進行經(jīng)營體制創(chuàng)新。

1. 繼續(xù)完善雙層經(jīng)營體制。在堅持穩(wěn)定家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)上，進一步完善社區(qū)性集體經(jīng)濟組織，興辦那些一家一戶辦不了、辦不好、辦了不合算的事情，為農(nóng)戶提供灌溉、機耕、植保、種子、農(nóng)資供應(yīng)等服務(wù)，幫助農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)和進入市場。

2. 支持農(nóng)民發(fā)展專業(yè)合作組織。使農(nóng)民通過合作降低生產(chǎn)成本，聯(lián)合起來走向市場。專業(yè)技術(shù)協(xié)會、流通銷售組織等專業(yè)合作組織可以成為農(nóng)民共同傳播推廣技術(shù)、抵御市場風(fēng)險，擴大農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)化和規(guī)模化生產(chǎn)的重要組織形式，實行積極鼓勵的政策等。

3. 積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。龍頭企業(yè)帶動是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的一種重要形式，通過公司+農(nóng)戶，一頭連接市場，一頭連接農(nóng)戶，形成小農(nóng)戶、大群體，小規(guī)模、大基地的經(jīng)營格局，可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的區(qū)域化布局、規(guī)模化生產(chǎn)、標準化管理、企業(yè)化經(jīng)營。

(二)在經(jīng)濟比較發(fā)達的東部沿海地區(qū)和少數(shù)比較富裕的農(nóng)村，可以在進一步完善土地承包經(jīng)營責(zé)任制的基礎(chǔ)上，按照自愿、有償原則發(fā)展土地的適度規(guī)模經(jīng)營。

城市郊區(qū)、經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，農(nóng)村剩余勞動力就地轉(zhuǎn)移較多，農(nóng)民的戀土心理也相對較輕，市場經(jīng)濟觀念相對較強。因此，在這些地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟進一步改革中，可以在提高農(nóng)業(yè)集約化程度和群眾自愿的基礎(chǔ)上，發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營。在一些經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，在堅持土地集體所有的前提下，已經(jīng)出現(xiàn)了土地股份合作制這一新型的土地制度。

土地股份合作制，是在堅持土地集體所有的前提下，按照市場經(jīng)濟的要求，把集體土地所有權(quán)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)進一步分開，集體只保留部分收益權(quán)和最終處置權(quán)，土地的占有權(quán)和受益權(quán)則分為兩部分，通過股份分紅，一部分歸集體所有，一部分歸農(nóng)民個人所有。村級集體實行土地的統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一開發(fā)利用，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。

土地股份合作制改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營方式，實現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)，企業(yè)化經(jīng)營，從而與市場經(jīng)濟對接。其特征為:

1. 建立具有明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的土地制度。國家從法律上明確集體土地所有權(quán)主體代表，界定土地所有權(quán)的歸屬，規(guī)定集體土地產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)能。在此基礎(chǔ)上，具體界定農(nóng)民對土地享受的諸項權(quán)益，永久承認和保護其合法的土地股份權(quán)。

2. 農(nóng)民擁有的只是一種對使用權(quán)貨幣化的股權(quán)，它不以占有實物土地為基本特征;土地股權(quán)的交易，并不影響集體組織對實物土地的受益與處置權(quán)的行使，而農(nóng)民則可以憑借其擁有的股權(quán)參與土地收益分配，并得到法律上的認可和保護。

3. 土地股份合作制是集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革和完善的一種制度規(guī)定，而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是一種集體土地的經(jīng)營形式。實行土地股份合作制，并沒有改變以家庭承包為主的多種經(jīng)營形式，農(nóng)民仍可以以家庭為基本單位去承包或租賃若干股份的土地經(jīng)營，或者若干農(nóng)戶聯(lián)合租賃若干股份的土地經(jīng)營，這樣就能進一步優(yōu)化經(jīng)營權(quán)主體的市場化選擇，讓那些經(jīng)營有方的人優(yōu)先獲得土地經(jīng)營權(quán)，從而確保土地這個農(nóng)業(yè)中最基本的生產(chǎn)要素經(jīng)常地、自覺地與那些經(jīng)營水平較高的人結(jié)合在一起，最大限度地發(fā)揮土地的效用。

參照一些地方的成功經(jīng)驗，其具體做法是:(1)將集體土地全部以價折股，使實物土地貨幣化;(2)按照綜合因素，評定應(yīng)享有土地股份權(quán)的人員及應(yīng)享有股權(quán)的份額;(3)在留出部分公股后，將其余部分土地股權(quán)確認給農(nóng)戶，并參與股份合作企業(yè)的收益分紅;(4)土地股份合作企業(yè)改變土地家庭平均承包制，從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟條件出發(fā)，根據(jù)村民委員會及群眾建議，土地經(jīng)營采取家庭自愿承包、公開投標、專業(yè)隊集體土地承包、租賃經(jīng)營等多種形式。

這種土地股份合作制的構(gòu)建，保留了農(nóng)村土地集體所有制的精髓。它既保留了公股，又有個人股，其個人股在很大程度上又不是土地的最終所有權(quán)，而是土地所有權(quán)中的某些“權(quán)利束”，這是一種土地集體所有和個人占有受益相契合的土地產(chǎn)權(quán)制度既維護了集體土地所有制，又體現(xiàn)了個人對集體土地的占用權(quán)益。

從實踐來看，實行土地股份合作制是一種較為可行的制度安排:(1)有助于土地流轉(zhuǎn)機制的建立。因為土地承包權(quán)股份化后，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓的只是土地的經(jīng)營權(quán)，并非土地的所有權(quán)和承包權(quán)，從而有利于土地流轉(zhuǎn)機制的建立。(2)有利于解決現(xiàn)行土地集體所有制下產(chǎn)權(quán)主體欠缺這一弊端。土地股份合作制堅持了土地所有權(quán)集體擁有、土地承包權(quán)農(nóng)民擁有這一基本的農(nóng)地制度，并在此基礎(chǔ)上把土地經(jīng)營權(quán)集中起來，這樣農(nóng)戶擁有獨立的承包權(quán)就得到事實上的承認，而承認農(nóng)民擁有獨立的土地承包權(quán)就是土地集體所有的人格化表現(xiàn)。(3)可以有效地掃除土地集中的基本障礙，免除土地迅速集中過程中的摩擦。□

(作者單位:武漢職業(yè)技術(shù)學(xué)院建筑工程學(xué)院物業(yè)與消防教研室)

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