清潔發展機制執行理事會的完善及監督

摘要本文簡述了清潔發展機制下一個重要角色——執行理事會的權限和性質，討論其缺陷，以及提出完善執行理事會制度并設立監督機制的建議和設想。

關鍵詞清潔發展機制 執行理事會 私人實體 監督

中圖分類號:F270 文獻標識碼:A

一、引言

清潔發展機制(CDM)是京都議定書的創新，被賦予了國際合作解決氣候變化問題的具有突破性創舉的重要意義。清潔發展機制涉及的主體多，權利義務關系復雜，這其中，執行理事會(EB)作為最主要的機構之一，無須通過主權國家的中介作用即直接對私人實體的權益產生影響。在清潔發展機制現行繁復的程序規定中對執行理事會行使權力的規定不足，一方面EB的效率和公正性難以保障，另一方面EB決策沒有審查監督機制，兩者都有可能使得私人實體的權益受到侵害。目前全球已提交的有1000多個CDM項目，它們絕大多數還未通過CERs(經核準的排放量)認證，所以EB的種種缺陷還沒有暴露，私人實體對其權益侵害的救濟還不是很迫切。然而，對執行理事會行使權力進行程序上的規范，補充對執行理事會做出的決定進行審查的制度，是完善清潔發展機制的必要舉措。

二、執行理事會在清潔發展機制中的權限和性質

(一)CDM項目流程概要。

首先是國內審批程序，由項目業主(通常是公約附件一國家的企業)與東道國政府或企業提交一份詳細的工程項目書(Project Design Document，即PDD)，由國內負責CDM的主管部門(如中國的國家發展和改革委員)評估和批準，主要審核內容參與資格、設計文件、確定基準線的方法學問題和溫室氣體減排量、可轉讓溫室氣體減排量的價格、資金和技術轉讓條件、預計轉讓的計入期限、監測計劃以及預計促進可持續發展的效果 。接著進入國際審批程序。在此程序中，EB對項目書包含的對工程的環境影響評價以及工程整個過程中監測排放量的計劃有再次審核的權力。新方法學的通過也須取得執行理事會的明確批準。如果一開始理事會否決了工程參與方的計劃以及方法學，參與方還可以經過修改再次提交項目書。其后項目書提交給指定經營實體(Designate Operation Entity，即 DOE)進行合法性認證，由指定經營實體送交執行理事會進行CDM項目注冊，表明項目正式啟動。注冊是一種法律上正式的確認形式，CDM項目注冊后便可實施，開始按照特別批準的方法學計算減排量。工程參與者有義務進行監測并定期將減排量報告至指定經營實體(通常不再是上階段進行項目認證的DOE)，如果監測報告是正確的，DOE就核準減排量，由執行理事會簽發核準減排額(CERs)。 一旦執行理事會簽發核準的排放量，認可程序就結束。

由此可以看出，在CDM項目的各個階段，都可能存在著執行理事會與國內私人實體的矛盾。首先由于執行理事會審核程序的拖延將給項目參與方帶來損失，其次在審批程序中，理事會決策缺乏可預測性和確定性，而手中權力卻很大，比如即使項目參與方修改了項目書而執行理事會仍不予通過，經DOE核查之后理事會仍不予注冊，或者理事會不核準簽發CERs等等。那么，私人實體在前期投入了大量的人力財力，可能由于EB認為其未能通過某些具體規則而使項目被突然終止，此時卻沒有相關程序規定如何處理，執行理事會的決定得不到審查，私人實體的權利受損也無法救濟，極大挫傷了私人實體的積極性。如果不賦予私人實體一些申辯和請求救濟的權利，則無疑不利于清潔發展機制的推廣。

(二)執行理事會決議的性質。

傳統國際環境法是以國家為中心的，而CDM則不同。第一，國家不是CDM的專屬主體，公營和私營的非國家實體包括在CDM之中。第二，CDM的某些機構如EB，COP/MOP，直接對私營實體做出決定， 與私營實體有著更加密切的聯系。根據這一點，我們認為締約方會議相當于國內法上的立法機關，執行理事會則相當于行政機關。執行理事會有著決定CDM項目啟動與否的權力，以及核準簽發CERs的權力，與行政法上的行政許可和行政確認有著極強的可類比性。正如國內法上的行政機關擁有一定的行政立法權限一樣，CDM的執行理事會面對的是一個個具體的個案，在執行締約方會議制定的抽象規則時總會有自己對規定的理解，并且可以對它們進行一定的解釋。

三、現行機制下執行理事會的缺陷及其完善

首先，執行理事會效率不高，CDM程序冗長又繁復，理事會的工作負擔很重;其次，執行理事會缺乏獨立性，EB必須是中立的，不應與工程任何一方有任何利益的聯系，實踐中，政治因素常常主導著理事會決策;最后，執行理事會決議缺乏審查機制，CDM機制下沒有相關程序允許實體在自己的權益受損時進行救濟。而前述2點缺陷，亦由于缺乏相應的審查制度而不能及時糾正。理事會和它的成員并沒有在京都議定書下的豁免權，而由第一部分論述的結論——執行理事會是行政性機構的分析來看，對其進行司法性的審查是可能的。

(一)采用合理程序規則提高執行理事會的效率。

根據執行理事會的具體權限，建議對下列活動的程序規則進行完善:(1)認可或撤銷認可指定經營實體;(2)同意以及審查基準線和監測方法學;(3)注冊，拒絕注冊CDM項目;(4)簽發或者拒絕簽發核準的排放額。必須對上述行為制定確切的期限，與上述程序具有直接的物質的利益聯系的指定經營實體或者工程參與方，則須賦予其表達意見的權利。在氣候變化公約秘書處內建立聯絡點，初步處理來自工程參與方和指定經營實體的申訴，聯絡點無權做出有拘束力的決定，但應保證整個項目流程的效率。秘書處負責將所有CDM規則(具體指以下3個來源:京都議定書;締約方會議的決定;執行理事會的決定)加以整理，必須按照主題歸類、做好索引，以保證適用和檢索，有利于項目參與方對自己的投資行為進行預測，從而節省了大量成本，加快整個項目的流程。理事會必須定期審查這些規則并每年將更新的規則編纂以提交給締約方會議備案。

(二)改革執行理事會，增強公正性和獨立性。

首先，提高執行理事會的專業化程度。建議理事會成員的選擇上盡可能覆蓋多個學科領域的專家，比如工程、財政、法律、管理等，以及工程項目經歷以及CDM的知識，同時也要增加一些技術專家。考慮到理事會做出的決議的公平性問題，應將不同地理區的提名權利加以考慮。一個理事會新成員的選擇須要求現有理事會成員的同意，理事會成員必須是全職人員。第二，資金不充足將導致獨立性的喪失，應保證理事會充足的財政預算。理事會所需開支應當由準立法機構的締約方會議提供。使用發展中國家的指定經營實體以降低花費。第三，為保證執行理事會理事的獨立性，他們不應是前任或現任的CDM締約方會議的成員，即不允許他們在任期間或任期結束后選為理事。

四、執行理事會與私人實體的爭端解決制度設想

(一)三種模式比較。

執行理事會與私人實體的沖突屬于國際組織與個人之間的糾紛，通過談判和外交途徑這類非司法程序解決并不適合。目前設置執行理事會與私人實體的爭端解決制度還停留在理論探討階段，眾說紛紜，大體上存在以下三種模式。

1. 內部審查。在京都議定書履約機制下建立一個履約委員會，下設協調部門(Facilitative Branch)和實施部門(Enforcement Branch)，協調部門負責為成員國提供履約建議，而實施部門有權認定成員國是否符合了它們的履約承諾。不過私人實體無權將其與執行理事會間的爭議作為案件向履約委員會起訴 。這個模式的優點在于它保證了所有的爭議都由一個統一的機構進行處理，從而具有處理方式的連貫性和一致性。缺點則在于將在本來已經數量龐大的國際機構又增加了一個，增加各機構間的沖突的可能。

2. 仲裁。其優點在于效率高，靈活性強，仲裁規則和程序均可由雙方當事人自己選擇。然而仲裁的缺點更為明顯，它一般針對基于合同的糾紛，而執行理事會與私人實體的糾紛乃基于CDM的模式和程序規則(MP)，或者說以該規則做出的具有行政性的決議。再者，仲裁結果只有當雙方允許時侯才公開，先前的類似糾紛產生的對規則的特定解釋或形成的特定原則很難加以持續運用。

3. 國內法院解決。該模式避免了設立新的(臨時或永久)機構來處理爭端，還可將爭端分散至多個國家的國內法院受理。由前述執行理事會的性質分析來看，由于理事會決議相當于一個具體行政行為，因而國內法院對其審查理論上是可行的。然而面臨的問題是:此處國際組織是否享有豁免的權利?并且，讓國內法院審查理事會決策將對京都議定書國際結構造成威脅，因為用國內法院來解決糾紛無疑會用國內法補充國際規則和程序，導致CDM規則的理解上的分歧。

(二)建立對執行理事會的監督機制的設想。

國際經濟組織中的爭端解決程序具有本身的特點，一般通過非司法程序的方法予以解決，因為經濟法往往缺乏十分精確的規則，各方的訴求不總是有嚴格的法律基礎。在最初階段竭盡努力達成爭端的友好解決，在組織的框架內進行談判，如果談判未獲成功，則組織本身將作為一個調查、調解或調停的機構直接介入進來，它將以建議方式，向爭端各方提出解決方案。如果該建議不被遵從，接下來的步驟就很可能是制裁 ，如WTO的爭端解決機制。在一些區域性經濟一體化組織中卻存在少數例外，允許司法程序解決，比如歐盟。歐盟機構龐雜、官僚主義泛濫、效率低下現象嚴重，為加強歐盟內部行政監督的需要，同時也為了落實“歐洲公民權” ，歐盟設有歐盟監察專員(Euro-ombudsman)制度。監察專員的介入須以私人將爭議先提交至相關機構為前提，內部機構審查的監察專員制度和司法程序是相互補充的關系。

雖然CDM是一種市場交易模式，也涉及許多經濟法規范，然而現代國際組織的政治性和經濟性界限已經不太明顯，何況CDM是《氣候變化公約》下的一項制度，是全球關注的綜合性命題。它的另一個特殊性還在于，與其他國際組織不同，其內部機構作出的決議直接影響了私人實體的權益，而不需要國家在其中起任何連接和媒介作用。由于執行理事會決議的直接針對性和行政特性，我們認為，借鑒歐盟的形式，司法程序審查和內部機構的解決是可以同時存在的。在建立對EB的監督制度中，可以考慮下列建議:

1.建立內部審查機構上，應當先進行立法授權。必須在CDM憲法性文件即締約方會議決議中授權一個專門機構受理此類申訴，為避免一旦打開監督機制的口子，將有大量申請提交審查，從而使審查機構不堪重負，則應在立法中將審查機制運作的程序、受理范圍、相關術語做出明確規定和解釋。其次是外部認可的問題。歐盟監察專員制度具有一定的獨立性，可以自己發動調查，有助于將潛在的不當行政行為在它升級為訴訟之前就揭露出來。CDM上訴機制同樣必須不依靠任何外部授權，即該專門機構開始調查并不受任何行政上附加的障礙。同時建議賦予氣候變化公約秘書處能夠對起初收到的上訴進行適格性審查的權力，以提高程序效率。第三，調查過程的權限問題。該專門機構須有能力召開聽證會 ，查看相關文件，采訪工作人員并要求他們作證，有權對理事會進行特別質詢。調查程序不應太久，因此必須規定嚴格的時限。受損害方有機會口頭陳述或者書面提交。受損害方須充分了解調查過程的每個步驟。最后，有權做出有拘束力的決定。在這點上應比歐盟監察專員制度更前進一步，與WTO上訴機構類似，CDM的專門機構做出的決定有終局效力。根據前面的論述， CDM上訴機制解決，與起訴到國內法院，是任意選擇的關系，就像任何其他行政的或仲裁的解決途徑一樣。但是為了避免過多的資源浪費，加之CDM內部機構能滿足專業性的要求，而國內法院傾向于避免審理國際機構的案件，因而賦予CDM上訴機制做出最終裁決的效力較為合理。

2. 對于國內法院審查。因為CDM規則作為締約國的法律淵源可以被國內法院援引，所以各國法院是可以期待能做出相同判決的，但要解決執行理事會是否在國內法院享有豁免權的問題，必須對執行理事會決議行為做出區分。因為國際法上在適用豁免原則時，將國家行為分為統治權行為和管理權行為，對于前者可以豁免，而后者則不能。國際機構的豁免應屬同理。國內法院審查范圍，應排除國際機構做出的一般適用性的決議，因為這些決議往往具有立法的性質。由此，國內法院處理糾紛的范圍是有限的，建立CDM上訴機制對執行理事會審查的需要十分急迫。□

(作者單位:武漢大學環境與資源保護法學專業)

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